文\周澤宇

 

一、案情簡介

       2019年2月，某綜合行政執法中隊在巡查過程中發現某別墅排屋小區內原告A某在房屋北側違法搭建陽光房，巡查人員當時進行口頭叫停，告知其不得搭建，此后多次巡查發現其仍在悄悄搭建。

       2019年2月20日，綜合行政執法中隊向規劃局發送調查聯系取證函，核實陽光房情況，規劃局回函告知該陽光房未辦理規劃許可證且不可補辦，屬于無法采取改正措施消除對規劃實施影響的情形。

       2019年2月26日，綜合行政執法局向原告A某留置送達責令改正通知書，要求A某限期改正。

       2019年3月4日，案涉陽光房被綜合行政執法中隊強制拆除。

       2021年9月9日，原告A某起訴被告某街道辦事處確認被告強制拆除行為違法，平湖市人民法院判決確認強制拆除的程序違法。2019年12月9日，原告A某起訴被告某街道辦事處要求恢復原狀或賠償損失。     

 

二、案件爭議焦點

（一）原告搭建的陽光房是否屬于違法建筑。

      《城鄉規劃法》第四十條：“在城市、鎮規劃區內進行建筑物、構筑物、道路、管線和其他工程建設的，建設單位或者個人應當向城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門或者省、自治區、直轄市人民政府確定的鎮人民政府申請辦理建設工程規劃許可證。”《浙江省城鄉規劃條例》第三十六條第一款：“在城市、鎮規劃區內進行建筑物、構筑物、道路、管線以及其他工程建設的，建設單位或者個人應當向城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門申請核發建設工程規劃許可證。”

       《浙江省違法建筑處置規定》第三條：“違法建筑是指未依法取得規劃許可或者未按照規劃許可內容建設的建筑物和構筑物。”《浙江省“三改一拆”行動違法建筑處理實施意見》第一條：“違法建筑主要為下列建筑物、構筑物：（二）未取得相關規劃許可證或者未按照相關規劃許可證的規定建設的建筑。”《嘉興市違法建筑認定與處置辦法》第五條：“違法建筑是指未依法取得規劃許可或者未按照規劃許可內容建設的建筑物和構筑物。”

       根據上述法律法規及規范性文件規定結合本案來看，原告購買的系經規劃建設部門審核核發建設工程規劃許可證的商品房，原告自行在購置房屋紅線外搭建陽光房需向規劃部門申請辦理規劃許可，未取得規劃許可建設的建筑物和構筑物屬于違法建筑。

（二）違法建筑應當如何處置。

       《城鄉規劃法》第六十四條：“未取得建設工程規劃許可證或者未按照建設工程規劃許可證的規定進行建設的，由縣級以上地方人民政府城鄉規劃主管部門責令停止建設；尚可采取改正措施消除對規劃實施的影響的，限期改正，處建設工程造價百分之五以上百分之十以下的罰款；無法采取改正措施消除影響的，限期拆除，不能拆除的，沒收實物或者違法收入，可以并處建設工程造價百分之十以下的罰款。”第六十八條：“城鄉規劃主管部門作出責令停止建設或者限期拆除的決定后，當事人不停止建設或者逾期不拆除的，建設工程所在地縣級以上地方人民政府可以責成有關部門采取查封施工現場、強制拆除等措施。”

       《浙江省城鄉規劃條例》第五十九條第一款：“未取得建設工程規劃許可證進行建設的，由城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門責令停止建設；尚可采取改正措施消除對規劃實施的影響的，限期改正，處建設工程造價百分之五以上百分之十以下的罰款；無法采取改正措施消除影響的，限期拆除。第二款規定，有下列行為之一的，應當認定為前款規定的無法采取改正措施消除影響的情形：（四）在已竣工驗收的建設工程用地范圍內或者利用建設工程擅自新建、搭建建筑物、構筑物的。”

       《浙江省違法建筑處置規定》第九條規定，城鄉規劃主管部門發現城鎮違法建筑正在建設中的，應當責令當事人停止建設；當事人拒不停止建設的，設區的市、縣（市、區）人民政府應當責成有關部門采取拆除繼續建設部分的措施。根據《浙江省“三改一拆”行動違法建筑處理實施意見》第三條、第四條規定，未取得相關規劃許可證進行建設的，拆除全部建筑；違法建筑的拆除方式主要包括：督促自行拆除；代為拆除；強制拆除。《嘉興市違法建筑認定與處置辦法》第十條，城管執法部門經調查認定城鎮違法建筑屬于無法采取改正措施消除對規劃實施影響情形的，應當作出責令限期拆除決定。

       根據上述法律法規及規范性文件規定結合本案中規劃局的回函來看，涉案陽光房屬于無法采取改正措施消除對規劃實施影響情形的，應當予以拆除。平湖市人民法院之所以判決強制拆除行為違法系因被告在拆除時未按照《行政強制法》及《城鄉規劃法》的規定，按照上級人民政府的責成意見實施拆除行為，且未按照法定程序進行拆除。

（三）原告要求恢復原狀或賠償損失的請求是否有依據？

       根據《中華人民共和國國家賠償法》第二條第一款規定：“國家機關和國家機關工作人員行使職權，有本法規定的侵犯公民、法人和其他組織合法權益的情形，造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償的權利。”本案中，被拆除的房屋系未取得規劃許可建造的陽光房，屬于違法建筑，違法建筑本身不具備合法權益，故原告主張恢復違法建筑的訴求不具有法律依據，另外被告在拆除過程中妥善拆除，將拆除后物品放置在原告院子里，未對原告的合法權益造成任何損害。

 

三、反面案例（摘自（2018）浙行賠終2號）

     《浙江省違法建筑處置規定》第十八條規定，違法建筑當事人未在強制拆除公告載明的期限內搬離違法建筑內財物的，城鄉規劃主管部門或者鄉（鎮）人民政府應當在公證機構公證或者無利害關系的第三方見證下，將財物登記造冊，并運送他處存放，通知當事人領取。本案中，張長清在涉案建筑物內的機器、模具、原料、螺絲等動產是其合法財產，受法律保護。溫州市國土局、龍灣執法局、蒲州街道對涉案建筑物進行拆除時，未對建筑物內財產依法進行處置并保全證據，而是直接拆除建筑物導致相關財產被埋壓。對此造成的損失，溫州市國土局、龍灣執法局、蒲州街道應當承擔賠償責任。一審法院認為涉案建筑內的模具、原料、螺絲因強拆被埋壓不會造成損失，并判決不予賠償，沒有事實和法律根據，本院予以糾正。《最高人民法院關于審理行政賠償案件若干問題的規定》第三十二條規定，原告在行政賠償訴訟中對自己的主張承擔舉證責任。被告有權提供不予賠償或者減少賠償數額方面的證據。本案中，涉案物品被埋壓系溫州市國土局、龍灣執法局、蒲州街道未依法履行搬離職責所致，應當承擔主要責任。張長清在已提前知曉涉案建筑將被拆除的情況下，沒有提前搬離涉案建筑物內的物品；在房屋拆除后既未保全證據又未采取措施保護現場減少損失，而是放任埋壓物生銹、損壞。故張長清對埋壓物的損失亦應當承擔部分責任。《中華人民共和國國家賠償法》第三十六條第（三）項規定，侵犯公民、法人和其他組織的財產權造成其他損害的，按照下列規定處理：應當返還的財產損壞的，能夠恢復原狀的恢復原狀，不能恢復原狀的，按照損害程度給付相應的賠償金。因涉案埋壓物在挖掘日仍具有市場價值，故涉案埋壓物的損失金額應為埋壓日評估值648713元與挖掘日評估值279026元之差，共計369687元。本院認為，溫州市國土局、龍灣執法局、蒲州街道應對張長清埋壓物的損失金額承擔80%的責任，即埋壓物賠償金額共計295749.6元。

 

四、辦案感悟

       本案中最終針對原告行政賠償的訴訟雖經法院一審、二審審理后判決駁回原告訴訟請求，但強制拆除程序的違法行為及本人在承辦過程中搜索到的類似反面案例仍值得行政機關汲取經驗和教訓，在本案的審理過程中，法院亦關注到行政機關對陽光房拆除后的物品的如何處置，是否有造成沒必要的損失。近年來，行政機關行政訴訟敗訴率有所上升，法院判決行政機關敗訴大多比較謹慎，敗訴案例往往都是從行政法角度出發比較明顯的違法行政行為。習近平總書記在黨的二十大報告中強調“扎實推進依法行政”，作為政府部門的法律顧問，不僅要熟悉行政實體法和行政訴訟法，也需熟練掌握與服務對象相關的規范性文件，從政府決策合法性審查到行政訴訟矛盾化解，全方位為法治政府建設保駕護航。