文\李建中

       摘要：近年來，隨著我國社會經濟發展不斷轉型，高質量發展已成為各地經濟發展的必然要求，這其中以科技創新等內核驅動的經濟發展載體越來越受到各地政府招商引資的青睞。各類依托高校科研資源，由地方政府與其共建的實驗室等科研單位不斷涌現。各類創新平臺為地方經濟高質量發展提供了科創引擎，但由于財政資金的特殊適用要求，在科技成果由單純的無形資產轉化為現實的生產力過程中，仍舊存在轉化率不足、轉化效率不高、轉化通道不暢等問題。本文嘗試從國資監管及科技成果轉化兩個維度，分析國有事業單位科技成果轉化的制度困局，并提出政策建議。

       關鍵詞：科技成果轉化；國資監管；制度創新

一、引言

       據報道，我國科技成果轉化率不足12%，真正實現產業化的還不到6%，而西方發達國家科技成果轉化率高達40%-50%。面對科技成果轉化率低等問題，近年來，財政部、科技部、教育部和國家知識產權局等多部門分別相繼出臺了多項鼓勵高校、科研院所等科技成果占有單位科技成果轉化的相應政策，賦予單位更多自主決定和選擇權。其中《促進科技成果轉化法》《事業單位國有資產管理暫行辦法》的修訂，標志著科技成果轉化正式進入改革的“深水區”。進入改革的“深水區”，在科技成果轉化過程中，勢必會暴露和面臨更多的困境和障礙，如科技成果占有主體相應的內部政策差異導致部分科技人員開展科技成果轉化積極性不高、動力不足、轉化認識不夠、政策了解不全面等問題。更為關鍵的是，由于我國諸多的科技成果占有主體為國資性質，例如國有企業、國有事業單位（實驗室、醫院等）等，科技成果作為國有資產轉化，在突出市場化轉化作用時難以繞開的國有資產監管機制等問題。這些問題成了現階段制約科技成果轉化有效落地、快速形成現實生產力的關鍵瓶頸。

       科技成果轉化的本質是將“科技成果”作為技術類無形資產在不同的主體之間流動和交易的過程。由于科技成果研發后，其市場優勢地位的時效性較短，保密性要求高，故而其需要的是高效、便捷的交易環境。但國有資產處置遵循的核心要義是公開、競爭、保值。基于此，兩者價值取向的客觀沖突，造成相應國有主體科技成果轉化困境。研究現有的國有資產管理規定與科技成果轉化制度規范之間的矛盾沖突點，解析國有事業單位科技成果轉化的制度困境，并嘗試提出相應的破局之法，對于進一步規范國有資產管理、處置，促進科技成果持有者成果轉化具有重要的理論價值和現實意義。

       目前學界對科技成果轉化問題已進行了一定程度的關注和研究，但這些相關研究主要集中在以國有企業作為轉化主體而進行，對于國有事業單位為主體的科技成果轉化鮮有涉及。實際上，由于政府招商引資的不斷迭代，各地實驗室、醫院等主體越來越多的承擔高精尖領域的研究和突破，已然成為了高精尖技術轉化為生產力的主要角色和主體。

二、目前我國國有事業單位科技成果轉化的制度規范

       為進一步探明國有事業單位科技轉化的困境成因，并對此提出針對性的政策建議，應該首先厘清目前我國國有事業單位科技成果轉化的相應制度規范體系。從國家法律、行政法規、部門規章、規范性文件角度予以梳理。相應制度規范來自于聚法網（https://www.jufaanli.com/）。筆者在聚法網鍵入“事業單位”“科技成果轉化”，搜索得到11946篇法律法規、司法解釋、部門規章、地方性法規、地方規范性文件等。可以看出，在制度層面，一方面對于事業單位科技成果轉化立法、司法、行政部門做了較為廣泛的探索和革新；另一方面，也可看出目前對于事業單位科技成果轉化的制度規制較多，也較為零散。

（一）國家法律法規層面

       目前我國關于科技成果轉化最核心的法律法規分別是：《中華人民共和國促進科技成果轉化法》（2015年修訂）以及其配套規定《實施中華人民共和國促進科技成果轉化若干規定》，《中華人民共和國科學技術進步法》（2021年修訂）。

       其中《中華人民共和國促進科技成果轉化法》第十六條規定了“科技成果持有者可以通過下列方式進行科技成果轉化：（一）自行投資實施轉化；（二）向他人轉讓該科技成果；（三）許可他人使用該科技成果；（四）以該科技成果作為合作條件，與他人共同實施轉化；（五）以該科技成果作價投資，折算股份或者出資比例；（六）其他協商確定的方式。”明確了主要的五類科技成果轉化方式，其中第六項為2015年修訂新增，為科技成果轉化的方式予以了虛擬擴充，以進一步適應科技成果轉化的效率要求。由于科研人員并不具備相應的科技成果轉化經營以及目前大部分的科研機構并未設立獨立的科技成果轉化部門（OTT），在五類科技成果轉化方式中，以轉讓、許可、作價投資為最主要的轉化方式。而其中的“轉讓”以及“作價投資”涉及到資產轉讓，若科技成果的持有者為國有事業單位，則需受到國有資產處置“紅線”的規制。

       縱觀上述綱領性關于科技成果轉化的法律法規，其對科技成果轉化的主要有益探索為1、將科技成果研發人員的獎勵計入當年度本單位的工資總額，也就是說計入所在單位的績效工資總量，但不受核定的績效工資總量限制，不作為人力資源社會保障、財政部門核定單位下一年度績效工資總量的基數，不作為社會保險繳費基數，從而在一定程度上減輕了相關科研工作人員的現實壓力。2、從科技成果轉化收入中給予科技人員一定的現金獎勵或者股權激勵。

（二）部門規章層面

       在部門規章層面，規制國有事業單位科技成果轉化最為重要的規章系財政部制定的《事業單位國有資產管理暫行辦法》（中華人民共和國財政部令第100號）。

       《中共中央國務院關于深化體制機制改革加快實施創新驅動發展戰略的若干意見》(中發〔2015〕8號)第(十三)條關于科技成果的使用權、處置權和收益權全部下放給符合條件的項目承擔單位的規定，以及《促進科技成果轉化法》第十八條規定“國家設立的研究開發機構、高等院校對其持有的科技成果，可以自主決定轉讓、許可或者作價投資，但應當通過協議定價、在技術交易市場掛牌交易、拍賣等方式確定價格”，第四十三條規定“國家設立的研究開發機構、高等院校轉化科技成果所獲得的收入全部留歸本單位，在對完成、轉化職務科技成果做出重要貢獻的人員給予獎勵和報酬后，主要用于科學技術研究開發與成果轉化等相關工作”。這些規定突破了原《事業單位國有資產管理暫行辦法》(以下簡稱原辦法)的一些規定，使這些規定對科技成果資產管理可能不適用了。基于此，2019年4月《事業單位國有資產管理暫行辦法》迎來了重大修訂，其中修訂的主要內容體現在對于國有事業單位科技成果轉化進一步放開，受到廣泛關注。

       但本次修訂并未徹底革除國有事業單位科技成果轉化的壁壘，僅對于是否需要進行評估環節進行了相應的調整。科技創新及其成果管理是一個系統性過程，局部修改無法滿足科技成果轉化一線人員對轉化效率和國有資產安全管理的需求。

（三）規范性文件角度

       在規范性文件層面，相應文件由于層級較低，無法與上位法沖突，故其相關規定都是在上位法的結構框架內予以細化，具體來說對于對外投資均有較為嚴苛的管理規定要求。例如《事業單位財務規則(2022)》第四十四條規定，對外投資是指事業單位依法利用貨幣資金、實物、無形資產等方式向其他單位的投資。事業單位應當嚴格控制對外投資。利用國有資產對外投資應當有利于事業發展和實現國有資產保值增值，符合國家有關規定，經可行性研究和集體決策，按照規定的權限和程序進行。事業單位不得使用財政撥款及其結余進行對外投資，不得從事股票、期貨、基金、企業債券等投資，國家另有規定的除外。

       《科學事業單位財務制度》第四十九條規定，科學事業單位應當加強無形資產的管理。單位對于無形資產應當按照國家有關規定合理計價，及時入賬。第五十條規定，科學事業單位應當嚴格控制對外投資。利用國有資產對外投資應當有利于事業發展和實現國有資產保值增值，符合國家有關規定，經可行性研究和集體決策，按照規定的權限和程序進行。科學事業單位不得使用財政撥款及其結余進行對外投資，不得從事股票、期貨、基金、企業債券等投資，國家另有規定的除外。科學事業單位應當明確對外投資形成的股權及其相關權益管理責任，按照國家有關規定將對外投資形成的股權納入經營性國有資產集中統一監管體系。

三、目前我國國有事業單位科技成果轉化面臨的困局

1、純財政國有事業單位設立投資平臺公司依據不足

       根據公開信息查詢結果，眾多的科研類實驗室大部分以設立投資平臺公司的方式進行科技成果轉化，例如北京大學長三角光電科學研究院設立南通未名光電科技有限公司，并以南通未名光電科技有限公司（占股1%）與其他投資主體（例如投資基金等）設立項目公司的方式實現科技成果轉化，之江實驗室設立之江實驗室科技控股有限公司，并以該主體對外設立10家項目公司，烏鎮實驗室設立浙江烏鎮實驗室科技發展有限公司。

       但根據《事業單位財務規則(2022)》《科學事業單位財務制度》之規定，科學事業單位不得使用財政撥款及其結余進行對外投資。若相應的科學事業單位系由地方財政撥款設立，則無法利用該等資金對外設立投資平臺公司。進而無法以投資入股方式進行科技成果轉化，但就目前來看，投資入股方式能夠較大程度地發揮科技成果的現實價值，能夠將科研團隊與成果轉化平臺進行利益綁定，有利于科技成果在小試、中試環節進一步適應市場需求。

       若無法進行對外投資，則只能“一買了之”，大大降低了科研團隊的研發動力以及科技成果轉化的現實效益。

2、國有資產的監管要求導致科研成果轉化動力不足

       由于我國對國有資產的管理、處置有著完善的流程控制和監管要求，具體包括國有資產的核查、評估、運作、投資、處置、收益、監督等，從而能夠保障國有資產不受隨意處理，損害國家及公民權益，最終實現國有資產的保值增值。對于與國有資產處置相關的科技成果轉化，由于國資監管的強勢要求，造成了相關高校、科技單位對于因履行國有資產處置程序不到位、或其他原因導致投資失敗，而面臨的“國有資產流失”后果心存顧慮。為了避免產生該等結果，很多高校或者科研單位寧可“不轉化”“少轉化”，也不敢冒風險。

3、科技成果轉化審批流程較長導致科技成果喪失競爭力

       如上所言，現有國有資產管理的監管要求與科技成果轉化相關規定存在著一定程度的沖突。由于涉及到國有資產監管，科技成果持有單位或其負責人員在轉化時由于考慮到轉化收益與自身所承擔的決策或其他風險的對比，并不愿意承受國有資產流失風險。另一方面，由于沒有成熟可參照、相對風險可控的具體管理辦法和操作方式，需要近一年甚至更長時間才能完成審批備案流程，增加了科技成果轉化的時間與人力成本，同時也存在著無法完成轉化的不確定性。在實務中由于轉化過程較長、程序復雜，在較長的一段時間內科技成果無法完成現實轉化，可能會造成科技成果一方面被泄密，從而失去市場競爭優勢；另一方面合作對象面臨層出不窮的類似產品，可能會選擇其他科技成果或者轉換投資方向，從而在一定程度上降低了科技成果的市場競爭力。

四、國有事業單位科技成果轉化的破局想法

  1、以國有資產設立科研事業單位，避免財政直接撥款設立

       由于財政資金的特殊屬性，相關規定明確事業單位不得使用財政撥款及其結余進行對外投資。但對于利用國有資產對外投資的，系有條件的適度允許，只要能夠被認為該等對外投資有利于事業發展和實現國有資產保值增值，符合國家有關規定，經可行性研究和集體決策，按照規定的權限和程序進行，在此情況下是允許進行適度的對外投資的。該點較為根本，解決的是源頭的投資款項性質問題，由于科技成果獨特的無形價值屬性，以其作為對象對外投資，更多的是與融資緊密結合，科技成果轉化需要社會資本的不斷進入，從而利用科技成果撬動資本聚集，才有條件實現科技成果的最終轉化落地。直接投資的方式在現實操作中已越來越少，若連基本的投資平臺都無法設立，則后續的有效轉化均失去了基本空間。

       但現實中，很多的科研單位已完成了設立，其相應的設備采購、房屋租賃、人員工資等均來自于財政直接撥款，此種情形下，如何進行有效的科技成果轉化。筆者認為，其亦需要將財政撥款資金及其結余通過自身的運營將其轉化為國有資產，例如通過其他的科技成果轉化方式（許可等），收取一定的許可費用，此時許可所得費用已完成了由財政撥款到國有資產的轉化，再利用如上機制，在完成可行性分析、履行相應審批程序后對外進行投資。

2、建立國有資產監管容錯機制，降低科研人員科技成果轉化政策風險

       在國有事業單位科技成果轉化改革方面，若無法在法律法規層面予以進一步改革，在地方性法規、地方政府規章層面可制定相應的配套改革舉措，此點在國有創投機構實施對外投資、跟投、股權激勵等方面已作出了相應的示范。2019年4月，國務院印發了《改革國有資本授權經營體制方案》，授權國有資本投資、運營公司對市場化選聘的職業經理人實行市場化薪酬分配制度，完善中長期激勵機制。授權國有資本投資、運營公司董事會審批子企業股權激勵方案，股權激勵預期收益作為投資性收入，不與其薪酬總水平掛鉤。這也為國有創投實行市場化薪酬分配制度、開展股權激勵、支持核心團隊持股等，以激勵和留住人才、解決團隊成員流失問題，打開了政策空間。

       例如，溫州市龍灣區結合當地實際，出臺了《龍灣區“以先投后股方式支持科技成果轉化”試點實施方案》，明確資金來源、扶持對象、篩選流程、試點方式、管理模式、退出機制，并設立了總規模為2億元的試點專項資金“流動池”。通過試點改革的股權退出機制逐步收回政府資金或取得額外收益，開拓發揮政府資金持續循環使用的新路，扭轉資金額度少的局面，規避一次性獎補的弊端，順利實現專項資金“水循環”，有效提高了財政資金對科創企業的“硬核”支撐效用。

       在國有事業單位科技成果轉化改革中，更應該以包容的態度和求變的決心，建立容錯免責機制，具體包括人才激勵、容錯免責、市場化運作等方面。支持國有事業單位依法合規實施科技成果轉化，需要配備專業的科技成果轉化人才，建立國有事業單位OTT部門。一直以來，國有事業單位在科技人才、管理人才、轉化人才等方面始終面臨人才不斷流向市場化機構的問題。

3、完善科技成果利益分配，提升科研人員科技成果轉化動力

       政府提供保障科技事業單位使用資金，與高校等共同建立實驗室等科研單位的宗旨不僅包括支持科研事業單位的日常研發活動，更需要的是促進各類技術創新與革新，并將其應用到經濟社會發展的大潮中，高質量驅動社會經濟發展。政府對財政性資金形成的科技成果的逐步釋放，實質是政府職能向提供公共服務轉型的重要表現，政府不應對科技成果轉化進行行政干預和參與轉化收益分配，而是通過提供研究經費、公共服務，培育技術中介和建設基礎設施等措施來促進技術市場的發展。

       目前，我們所看到的大部分的科技成果轉化，對科技工作者的技術貢獻通過給予現金補償、股權激勵等方式予以體現。但更多的科技工作者并不樂于接受該等方式，而是期望通過知識產權作價入股等方式，與社會資本共同實現科技成果轉化。基于此，應建立并完善科技成果轉化及分配機制，并允許科技工作者對此進行適度選擇，一定程度上保障科研單位與發明人對科技成果轉化的權益，若強調國有科研事業單位的優先權，則需要保障發明人的報償權; 同理，若強調發明人的優先權，就需要保障國有科研事業單位的報償權。

五、結語

       以黨的二十大召開為標志，中國邁上全面建設社會主義現代化國家新征程。世界之變、時代之變、歷史之變正以前所未有的方式展開，中國戰略機遇與世界百年未有之大變局激蕩共伴，推進和拓展中國式現代化必須增強機遇意識，主動塑造戰略機遇。

       目前我國在載人航天、登月工程、深海探測、新能源應用、衛星導航、量子信息、大飛機制造、生物醫藥等取得重大成果，但也存在基礎研究領域較為薄弱，例如芯片“卡脖子”等現實問題。在追求經濟高質量發展的當下，科技成果轉化落地，形成現實生產力的課題已擺上了各位研究者的案頭。當以更大的決心和魄力推進改革往深里走、往實里落。