文/浙江國傲（長三角一體化示范區）律師事務所  李建中 朱玲佳

    摘要：

    從國有資產的運營主體、管理目標角度來看，我國當下國有資產主要包括企業經營性國有資產以及行政事業單位公益性國有資產。由于國有企業市場屬性的不斷加深，監管層面更多關注的是對企業國有資產的運營、管理等方面。行政事業單位公益性國有資產長期游離在公眾視野之外。但伴隨著政府職能的轉變，各級政府對公共事業領域投入的不斷增加，行政事業單位公益性國有資產的規模和數量也在不斷擴充。在此背景之下，行政事業單位公益性國有資產相對單一、薄弱的法律法規架構就顯得有些力不從心。隨之而來的問題是：行政事業單位公益性國有資產普遍存在隨意轉讓、家底不清、賬實不符、配置不均、閑置浪費、流失嚴重等問題。而筆者認為，在這其中集中體現的仍舊是轉讓行為的隨意性。為此，本文擬通過論證《企業國有資產法》《企業國有資產交易監督管理辦法》等經營性國有資產領域法律法規的援引適用，以《九民會議紀要》司法實踐精神、價值判斷為鏈接點，嘗試建立行政事業單位公益性國有資產對外轉讓效力的評價機制，以期能夠進一步規范行政事業單位國有資產轉讓行為，保障國有資產保值增值，進而實現更高價值的利益追求。

    關鍵詞：行政事業單位；國有資產轉讓；法律效力評價

一、引言

    行政事業單位國有資產是保證行政事業單位履行職責和促進事業發展的物質基礎，是建立公共財政、實施部門預算的重要保證。

行政事業單位國有資產處置是指行政事業單位對其占有、使用的國有資產產權的轉移及核銷。然而，多數行政事業單位在對其只擁有使用權的國有資產處置中，存在隨意處置，預算管理中很少甚至從不考慮相關資產的處置、收益處置不當等現實問題，且大多數的行政事業單位國有資產處置仍在產權交易機構外進行。公車賤賣、辦公樓隨 意拆除等處置行為造成的國有資產流失令人咋舌，據經濟學界統計， 我國行政事業性國有資產約占整個國有資產的35％左右。 自20世紀80年代來，國有資產流失累計達8000多億人民幣，平均每年超過500億，相當于國家財政收入的19.5％。這其中就包含著行政事業性國有資產流失的數量。以上這些問題不僅會造成國有資產的流失，也會滋生腐敗現象，國有資產管理部門在處置管理上往往處于被動地位。如何從法律適用層面來確保行政事業單位國有資產保護對于依法處置行政事業單位國有資產具有重要的現實意義。

二、行政事業單位轉讓國有資產現行法律法規梳理

    經筆者在“聚法法規庫”以“事業單位”“國有資產”為關鍵詞進行檢索，檢索顯示“部門規章”欄125篇，“地方性法規”6篇，“地方政府規章”62篇，“地方司法文件”1篇，“地方規范性文件”502篇。效力層級最高的為部門規章，多為財政部發文，例如財政部于2019年3月29日發布的《事業單位國有資產管理暫行辦法》、于2008年12月16日發布的《中央級事業單位國有資產處置管理暫行辦法》、于2008年3月12日發布的《中央級事業單位國有資產管理暫行辦法》，其他散見于各地政府為管理事業單位國有資產而出臺的系列管理辦法，例如《海口市事業單位國有資產管理辦法》（2019年發布）、《昆山市行政事業單位國有資產管理實施辦法》（2016年發布）、《江蘇省行政事業單位國有資產管理辦法》（2014年發布）。就結構總體而言，我國目前在行政事業單位國有資產轉讓立法方面，存在立法層級較低，立法主體分散等相應亟需改進的地方。

從內容上看，基本涉及管理機構及其職責、資產配置及使用、資產處置、產權登記與產權糾紛處理、資產評估與資產清查、法律責任等方面。就資產轉讓而言，《事業單位國有資產管理暫行辦法》第三十八條規定：事業單位有下列情形之一的，應當對相關國有資產進行評估：（一）整體或者部分改制為企業；（二）以非貨幣性資產對外投資；（三）合并、分立、清算；（四）資產拍賣、轉讓、置換；（五）整體或者部分資產租賃給非國有單位；（六）確定涉訟資產價值；（七）法律、行政法規規定的其他需要進行評估的事項。《海口市事業單位國有資產管理辦法》第十八條規定：處置車輛、船只、房屋、土地等，或者評估價值5萬元以上資產的，應當采取拍賣、招投標等方式。《昆山市行政事業單位國有資產管理實施辦法》第二十條規定：行政事業單位國有資產的轉讓、置換等應當按照規定的程序，通過具有資質的產權交易機構，采取拍賣、招投標、協議轉讓以及法律、法規規定的其他方式進行。但上述部門規章、地方政府規章等均未規定違反上述要求的法律后果，是否可以直接導致合同無效。

    且由于規制行政事業單位國有資產轉讓的法律法規并無涉及，集中展現于規章、地方性法規層面，無法根據“違反法律、行政法規的強制性規定”而為無效。這也造成了對于行政事業單位國有資產轉讓違法行為法律效力評價的困境。

    另一方面，關于國有企業經營性國有資產轉讓的規制存在于《中華人民共和國企業國有資產法》（下稱《企業國有資產法》）、《企業國有資產監督管理暫行條例》等效力層級更高的法律、行政法規之中，《企業國有資產法》是目前調整企業國有資產法律關系的基本法律，有關企業國有資產轉讓必須嚴格按照該法規定執行。國資委、財政部等部門根據上位法單獨或聯合頒發的有關企業國有產權交易的 規章是規范企業國有產權交易的專門規章，構成調整企業國有產權交易法律規范的主體。主要包括《企業國有產權轉讓管理暫行辦法》以及隨后配套的關于國有資產評估、國有產權向管理層和境外投資者轉讓等規章。其中《企業國有資產法》第五十四條規定：除按照國家規定可以直接協議轉讓的以外，國有資產轉讓應當在依法設立的產權交易場所公開進行。轉讓方應當如實披露有關信息，征集受讓方；征集產生的受讓方為兩個以上的，轉讓應當采用公開競價的交易方式。第五十五條規定：“國有資產轉讓應當以依法評估的、經履行出資人職責的機構認可或者由履行出資人職責的機構報經本級人民政府核準的價格為依據，合理確定最低轉讓價格。”評估程序和進場交易程序共同確定國有資產的轉讓價格，兩種法定程序發揮的作用是對國有資產的轉讓價格進行控制。其中，評估程序發揮的作用是確定擬轉讓國有資產的最低轉讓價格，進場交易程序的作用是確定最終轉讓價格。

    

    2006 年我國頒布了《企業國有產權轉讓管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》），但《暫行辦法》并未將非主體單位國有產權的轉讓納入其中。這說明對于非主體國有單位資產轉讓在《暫行辦法》中并未有具體的規定。在國企改制期間，國企的行政主體存在不可避免的改制問題，這導致不同國企的體制之間存在差異性。因此，認定非主體國有單位資產轉讓的合同效力還需要參考其他法律條文。

    從國資國企改革的過程中來看，企業經營性國有資產的管理也經歷了從管理規范到效力規范的轉變過程。這個過程中關于合同效力的判定也在發生著變化。《國有資產評估管理辦法》中原有的強制性的未經評估轉讓的國有資產合同效力的判定也發生了變化。

三、行政事業單位轉讓國有資產參照適用《中華人民共和國企業國有資產法》《企業國有資產交易監督管理辦法》的法律設想 

    根據《企業國有資產交易監督管理辦法》第六十二條“政府部門、機構、事業單位持有的企業國有資產交易，按照現行監管體制，比照本辦法管理”之規定。該辦法雖為部門規章，但我們認為第六十二條規定的制定宗旨卻不可小覷。國有資產屬于國家所有，即全民所有，是全體人民共同的寶貴財富。行政事業單位持有、管理的國有資產亦是國有資產的重要組成部分。政府部門、機構、事業單位持有的企業國有資產交易行為規制邏輯實質上與企業國有資產交易行為相同，最終目的都是為了加強國有資產交易監督管理，防止國有資產流失。

    如上，根據《企業國有資產法》第五十四條的規定，國有資產轉讓原則上應當在依法設立的產權交易場所公開進行。另，第五十五條規定，國有資產轉讓應當以依法評估的、經履行出資人職責的機構認可或者由履行出資人職責的機構報經本級人民政府核準的價格為依據，合理確定最低轉讓價格。參照前述規定，行政事業單位的國有資產轉讓行為應需履行依法評估、進場交易的程序，從而保證國有資產不會無故流失。

    該等論斷也在“蔣國強與鄭州大學房屋買賣合同糾紛一案民事二審案（2020）粵13民終4357號”中得到支持。關于合同的效力問題二審法院認為“上訴人主張鄭州大學屬于事業單位而非企業，故本案應當適用《事業單位國有資產管理暫行辦法》，而不能適用《企業國有資產監督管理暫行條例》，對此，《企業國有資產監督管理暫行條例》制定的宗旨和目的之一是為了防止國有資產流失。鄭州大學因屬事業單位，所以其名下涉案的十三套房產屬于國有資產，故對于涉案房產的處置辦法和規定，可以類推適用《企業國有資產監督管理暫行條例》。且，依據上訴人自己所提供的《事業單位國有資產管理暫行辦法》中的規定，事業單位處置國有資產，應當嚴格履行審批手續，未經批準不得自行處置。”

   誠然，很多人可能認為《企業國有資產法》第六十二條之“比照本辦法管理”意為只是對管理體系、方式、方法進行參照、比對，并未直接援引。但筆者認為，從國有資產的特殊屬性以及企業經營性國有資產與行政事業單位持有的國有資產本質的一致性方面，應擴大“比照”的理解范圍，故我們認為行政事業單位轉讓國有資產應參照適用《中華人民共和國企業國有資產法》《企業國有資產評估管理暫行辦法》的相關規定。   

四、關于行政事業單位國有資產轉讓未經評估，該轉讓合同的法律效力認定

    筆者認為行政事業單位在未經評估的情況下轉讓國有資產，該轉讓合同因違反行政法規、部門規章以及損害社會公共利益而無效。具體論證如下：

（一）行政事業單位國有資產轉讓可以參照適用《中華人民共和國企業國有資產法》，又因其轉讓未經評估，違反行政法規的強制性規定而為無效。

    行政事業單位國有資產轉讓可以參照適用《中華人民共和國企業國有資產法》的觀點在前文關于行政事業單位轉讓國有資產是否可以參照適用《企業國有資產法》《企業國有資產交易監督管理辦法》的法律分析之觀點一中已述，在此不再贅述。

《企業國有資產法》第五十四條規定，國有資產轉讓應當遵循等價有償和公開、公平、公正的原則。除按照國家規定可以直接協議轉讓的以外，國有資產轉讓應當在依法設立的產權交易場所公開進行。轉讓方應當如實披露有關信息，征集受讓方；征集產生的受讓方為兩個以上的，轉讓應當采用公開競價的交易方式。

    《國有資產評估管理辦法》（中華人民共和國國務院令第732號，行政法規）第三條規定，國有資產占有單位（以下簡稱占有單位）有下列情形之一的，應當進行資產評估：（一）資產拍賣、轉讓。

    同時，上述規定應當被認定為效力性強制規定，《九民會議紀要》第三十條規定，“目前審判實踐中又出現了另一種傾向，有的人民法院認為凡是行政管理性質的強制性規定都屬于管理性強制性規定，不影響合同效力，這種望文生義的認定方法，應予糾正。人民法院判斷強制性規定的性質，特別是要在考量強制性規定所保護的法益類型、違法行為的法律后果以及交易安全保護等因素的基礎上認定其性質，下列強制性規定，應當認定為效力性強制性規定：強制性規定涉及金融安全、市場秩序、國家宏觀政策等公序良俗的；交易標的禁止買賣的；違反特許經營規定，如場外配資合同；交易方式嚴重違法的，如違反招投標等競爭性締約方式訂立的合同；交易場所違法的，如在批準的交易場所之外進行期貨交易。”

 

    根據《九民會議紀要》精神，在進行法益衡量的時候，要考察違法行為的法律后果，如果違法行為可能構成刑事犯罪的，意味著此種行為具有嚴重的社會危害性，為避免法律體系的矛盾并顧及通常的法律情感，應認為合同也是無效的。同時，在討論違反競爭性締約方式問題中也舉例明確規范招投標活動不僅涉及當事人的合法權益保護問題，同時也是維護公平競爭的市場經濟秩序，預防和遏制腐敗的重要環節，涉及國家利益、社會公共利益的問題。因此，行政事業單位在未經評估的情況下即轉讓國有資產的行為違反了公平、公開、公正、評估等實質要件，且相關行為可能構成刑事犯罪，損害了高于交易安全的更高法益，其轉讓行為因違反了此等效力性強制性規定而為無效。

（二）根據《全國法院民商事審判工作會議紀要》會議內容，違反規章內容也會導致法律行為無效。

    《全國法院民商事審判工作會議紀要》第三十一條內容為，違反規章一般情況下不影響合同效力，但該規章的內容涉及金融安全、市場秩序、國家宏觀政策等公序良俗的，應當認定合同無效。可以看到，在民商事審判工作中，在認定合同無效時并不應該拘泥于是否違反法律或行政法規的規定，倘若違反部門規章的規定，在一定條件下也能認定合同無效。

《企業國有資產評估管理暫行辦法》則在第六條規定，企業有下列行為之一的，應當對相關資產進行評估：（十）收購非國有單位的資產；《中央行政事業單位國有資產處置管理辦法》第十五條規定，除國家另有規定外，中央行政事業單位轉讓、拍賣、置換國有資產等，應當依法進行資產評估，并按照國有資產評估管理有關規定進行核準或者備案。該內容實質上是在規制國有資產處置這一涉及公序的行為，屬于前述可認定合同無效的條件。

    因此，行政事業單位未經評估轉讓國有資產違反了上述規章中的規定內容，如上文所述，該等法益價值高于一般的交易安全，符合《九民會議紀要》中規定的屬于侵害公共秩序的“背俗無效”。

（三）行政事業單位未經評估轉讓國有資產，該轉讓合同因損害社會公共利益，而為無效。

    根據《中華人民共和國民法典》第一百四十三條的規定，民事法律行為不得違背社會公共利益。行政事業單位的性質決定了其公共事業的職能，其利益代表著社會公共利益。法律行政法規、部門規章和政府規范性文件對國有資產的處置均設定了嚴格的程序要求，就是最大程度地保護國有資產和公共利益。行政事業單位國有資產轉讓未經評估審核等程序，嚴重背離國有資產處置的評估要求，無視國資處置的嚴肅性，會導致國有資產巨大流失，損害了社會公共利益。

    同時，以損害公共利益確認行為無效的情形也得到了最新的高院判決確認。——“陜西鴻林建設工程有限公司，洋縣電影發行放映公司與建設用地使用權出讓合同糾紛二審民事案”（2021）陜民終99號。其認為按照《國有資產評估管理辦法》規定國有資產占有單位資產拍賣、轉讓的，應當進行資產評估，國有資產評估范圍包括：固定資產、流動資產、無形資產和其他資產。按照《事業單位國有資產管理暫行辦法》和《陜西省行政事業單位國有資產管理辦法》，本案涉及的補充協議系洋縣電影公司與鴻林公司在合作開發過程中對國有事業單位資產的處置。事業單位的性質決定了其職能為公共事業職能，其利益代表著公共利益，前述行政法規、部門規章和政府規范性文件對國有資產處置限定的嚴格程序，就是為了最大限度地保護國有資產和公共利益。根據原被告雙方提交的相關證據，上述《XX大廈 后期開發建設工程補充協議》并未經過任何報批及評估審核程序，鴻林公司也未對資金缺口具體數據和補償450㎡門面房之間價值的相當性提交相關證據，亦應承擔舉證不能的不利后果。故上述《XX大廈后期開發建設工程補充協議》因損害社會公共利益而認定無效。

    需要強調的是，以上論證主要還是圍繞利益衡量這一價值取向或者說是價值判斷，這也是法律追求利益平衡的基本訴求和法律精神。利益衡量是通過發現立法中的價值沖突，由法律秩序的觀察而得出的價值判斷過程。有觀點認為，利益衡量應遵循以下方法：首先，進行法律秩序判斷，較高位階的利益應優先保護。例如，相較于其他利益（尤其是財產性利益），人的生命和身體有較高的位階。其次，如果發生沖突的兩種利益的位階相同，應根據如果認定合同有效受保護的利益的受影響程度，進行判斷。進行利益衡量，就是要將防止國有資產損失這一規范目的所保護的利益與合同本身所體現的利益進行權衡，判斷“強制性規范所要保護的利益是否更為重要。” 合同本身所體現的利益為私法自治。所以，具體而言，就是要衡量防止國有資產損失保護的國家利益與私法自治。

五、結語

    目前，我國行政事業性國有資產管理改革正在不斷推進中，《民法典》《行政事業性國有資產管理條例》《九民會議紀要》的出臺，各地人民政府對行政事業性國有資產管理的有益探索也逐步厘清并建立了相對統一、完整的法律關系框架體系。在此背景下，本文主要圍繞行政事業單位是否可以參照適用《中華人民共和國企業國有資產法》的法律分析、行政事業單位在未經評估的情況下轉讓國有資產的法律效力認定展開探討，結合《九民會議紀要》司法實踐精神和價值判斷，得出傾向性結論。為提升行政事業單位國有資產處置水平提供了一定的參考與借鑒。

 

 

 

 

 

 

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