黃靜雅
【內容摘要】本文作者主要對現火熱的全過程工程咨詢的概念、背景、業態、模式進行梳理，重點對全過程工程咨詢涉及的法律文本，從合同主體、服務內容、計價方式、責任分擔等法律問題進行探究和分析，并提出自己的觀點和看法。
【關鍵詞】全過程工程咨詢概念、服務模式、合同范本、服務內容、爭議解決
引言
改革開放以來我國建筑業快速發展，但整體仍然大而不強，為提升工程質量安全水平，增強企業核心競爭力，國務院辦公廳發布《關于促進建筑業持續健康發展的意見》（國辦發〔2017〕19號），明確提出培育全過程工程咨詢。
一直以來，建筑單位都是將工程建設項目全過程與工程咨詢業務分割開的，建設單位在勘察設計、施工或者竣工結算等階段分別委托不同的工程咨詢企業提供專項咨詢服務，但因為工程建設項目各個環節和階段之間具有銜接性，這種兩者分割的模式會給工程建設項目帶來很多不利影響。隨著建設工程項目日趨復雜化、項目管理走向集成化，碎片化的傳統工程咨詢服務模式已不能滿足建設單位的需求和工程項目的要求，為了解決這一問題，有必要將工程咨詢業務貫穿到工程建設項目的全過程，充分發揮全過程工程咨詢系統性和連續性的優點，放大工程咨詢業務的實效作用，促進建筑行業的健康發展。
目前我國正在大力推廣全過程工程咨詢，全過程工程咨詢將成為工程咨詢企業轉型升級的重要方向，也將成為建設單位在委托工程咨詢業務時的重要考量項。故筆者經過自己的學習和研究，想通過本文探討一下我國全過程工程咨詢中的相關法律問題。
一、全過程工程咨詢的概念和起源
（一）全過程工程咨詢的概念
住建部在《關于征求推進全過程工程咨詢服務發展的指導意見（征求意見稿）》中提出：“全過程工程咨詢是對工程建設項目前期研究和決策以及工程項目實施和運行（或稱運營）的全生命周期提供包含設計和規劃在內的涉及組織、管理、經濟和技術等各有關方面的工程咨詢服務。”
在實務中，全過程工程咨詢的基本服務內容包括：在項目策劃、前期可研、工程設計、招標代理、造價咨詢、工程監理、施工過程管理、竣工驗收及運營保修等各個階段提供咨詢或管理服務。
（二）全過程工程咨詢的起源
1.全過程工程咨詢在國際上的起源和發展
國外工程咨詢業從19世紀中葉開始。隨著項目規模擴大、技術難度提升以及參與主體增多，工程咨詢從專業咨詢轉向綜合咨詢，從技術咨詢轉向戰略咨詢、管理咨詢，全過程工程咨詢在市場環境中自發形成。
各國在全過程工程咨詢的運作模式上存在一定差異。例如在德國，業主可以和承擔全過程工程咨詢的聯合體簽約，業主也可以分別和承擔全過程工程咨詢的設計企業、項目管理咨詢企業簽約。又例如在美國，業主根據項目規模、技術復雜度等因素，自主決定是否委托工程咨詢企業。一些大規模的、復雜的項目經常采用CM模式（建筑工程管理方式），CM公司承擔全過程工程咨詢中的大部分工作內容，同時還為業主提供一些管理增值服務。
2.全過程工程咨詢在我國的起源和發展
我國工程咨詢行業始于20世紀80年代。1992年，我國明確把工程咨詢納入服務業，這標志著我國工程咨詢行業的正式確立。
2014年住建部頒發的《建筑工程施工發包與承包計價管理辦法》（住建部令第16號）提出對建筑工程項目實行全過程造價管理。造價咨詢作為全過程工程咨詢的重要組成部分，最先開始實踐“全過程”服務理念。近年來國家和地方頒發多個文件，提出深化項目組織實施方式改革，培育全過程工程咨詢。
2017年5月，住建部印發《住房城鄉建設部關于開展全過程工程咨詢試點工作的通知》（建市〔2017〕101號）提出開展全過程工程咨詢試點，相關省市積極響應，浙江、廣東、江蘇等地相應出臺試點工作通知，對全過程工程咨詢的服務內容、企業資質和計費方式都提出了要求。
二、全過程工程咨詢的開展形式
（一）由一家工程咨詢企業實施
全過程工程咨詢可以由建設單位委托一家具有綜合能力的工程咨詢企業實施。這一工程咨詢企業應具備與服務項目相匹配的資質、資格和能力，在具體提供咨詢服務過程中，針對依法需要資質但該企業不具備的服務項目，應分包給具備相應資質的企業實施，簽訂協議并明確雙方向建設單位承擔連帶責任。
（二）由多家具有不同專業特長的工程咨詢企業組成聯合體實施
全過程工程咨詢也可以由建設單位與多家具有招標代理、設計、監理、造價、項目管理等不同能力的工程咨詢企業組成的聯合體簽訂咨詢服務合同，委托聯合體共同實施全過程工程咨詢。組成聯合體的各成員單位應簽署聯合體協議，明確各成員單位向建設單位承擔連帶責任，并明確牽頭單位以及其他成員單位所分別承擔的服務內容、權利義務和責任。
三、全過程工程咨詢的服務方式
發改委發布的《工程咨詢行業管理辦法》中規定：“全過程工程咨詢采用多種服務方式組合，為項目決策、實施和運營持續提供局部或整體解決方案以及管理服務。”也就是說，我國目前推行的全過程工程咨詢，在實務中有多種服務模式。它可以為項目全過程提供咨詢或管理服務，也可以僅為項目的若干階段提供多項專業咨詢服務，或為項目的某項專業咨詢提供跨階段的咨詢服務。
現階段全過程工程咨詢主要采用“1+N”的服務形式[廣東省住房城鄉建設廳：《全過程工程咨詢服務指引（征求意見稿）》（投資人版）和《全過程工程咨詢服務指引（征求意見稿）》（咨詢企業版）]：1是項目管理服務，包含項目策劃、報建報批、流程管理、施工過程管理等；N是專項咨詢服務，包括投資咨詢、設計咨詢、招標代理、施工監理、造價咨詢等。標準的全過程工程咨詢應包括項目管理和至少一項專項咨詢服務。
四、有關全過程工程咨詢的相關法律問題的思考
（一）全過程工程咨詢的委托主體
全過程工程咨詢是建設單位作為委托主體要求工程咨詢企業提供相關咨詢和管理服務。項目建設過程中的其他參與主體委托工程咨詢企業提供咨詢服務，并不屬于我國目前推行的全過程工程咨詢。
1.從提供咨詢服務所覆蓋的階段分析
建設單位即業主才有權委托覆蓋建設項目全過程生命周期的工程咨詢服務。而其他主體如代建方、總承包商等是受建設單位的委托進行工程項目建設或管理，進而僅能就其受委托范圍內的工作要求咨詢服務。即使是工程總承包商，也僅是工程項目實施階段，并不包括項目策劃、勘察設計等前期階段，并不能實現全過程工程咨詢。
2.從全過程工程咨詢的服務目的分析
全過程工程咨詢的價值主要體現在節約投資成本、加快工期進度、提高項目質量、有效規避風險四個方面，其價值核心是建設單位權益的有效維護和工程建設項目效益的整體提升。而其他主體的建設工作或管理工作雖然也關系到工程質量安全，但僅是整個建設項目的一個環節，不能夠全面反應建設工程的投資效益，項目的投資收益關鍵取決于前期策劃及后期造價控制。
（二）全過程工程咨詢的適用領域
全過程工程咨詢作為建筑行業的新興事物，在現階段其未必適用于所有工程項目，筆者認為選擇適用全過程工程咨詢需要從以下兩個方面進行分析。
1.從項目資金屬性分析
1.1國務院辦公廳《關于促進建筑業持續健康發展的若干意見》（國辦發[2017]19號）和住建部《關于開展全過程工程咨詢試點工作的通知》（建市[2017]101號）提出：政府投資工程應帶頭推行全過程工程咨詢；鼓勵在民用建筑項目中提供全過程工程咨詢服務。
1.2發改委和住建部《關于推進全過程工程咨詢服務發展的指導意見》（發改投資規〔2019〕515號）（下稱：《指導意見》）提出：政府投資項目和國有企業投資項目帶頭推行工程建設全過程咨詢；鼓勵民間投資項目的建設單位選擇全過程咨詢。《指導意見》增加了“國有企業投資項目”，但如果不計國有資金在建設項目中所占的比重而對所有涉及國有資金的項目都要求實施全過程咨詢，會干涉項目投資中市場主體的自由選擇權，故筆者認為將其限為“國有資金占控股或者主導地位”的項目比較合理。
所以，政府投資項目以及國有資金占控股或者主導地位的項目必須推行全過程工程咨詢。
2.從項目需求分析
建設單位對全過程工程咨詢的服務需求是全過程工程咨詢市場擴張和企業發展的根本動力。建設單位不可避免會存在項目組織和管理上的缺陷，對比傳統模式，全過程工程咨詢有著明顯優勢。當工程咨詢企業能為業主帶來真正的價值時，建設單位自然會產生全過程工程咨詢的需求。
一些不具備工程項目管理能力的建設單位或者專業技術性較強的工程項目，就有賴于委托工程咨詢企業提供項目管理服務或者提供專業意見，以確保項目順利實施。
（三）全過程工程咨詢服務企業的資質問題
工程咨詢企業承擔全過程工程咨詢需要取得相應資質和符合相應條件。筆者認為可以從以下幾個方面考慮。
1.資質：當前我國對承接全過程工程咨詢的企業在資質方面并無明確限制。但當工程咨詢企業承擔勘察、設計、監理、造價咨詢等專業咨詢服務時，應具備相應的一項或多項資質。
2.服務能力：承接全過程工程咨詢的企業應在組織、管理、經濟和技術等方面具備相應的服務能力，一般體現在承辦項目的服務情況、行業聲譽以及組織機構和管理體系的完備情況。
3.資信要求：可參考《工程咨詢行業管理辦法》設置的信用評價標準以及信用管理制度，以一定時期內的合同業績、守法信用記錄和專業技術力量為主要指標。
（四）全過程工程咨詢的合同體系
自提出培育全過程工程咨詢以來，國家主管部門及各省市正在抓緊制定（有些已經形成）可供市場主體參考的全過程工程咨詢招標文件或合同示范文本。住建部發布《指導意見》（征求意見稿）的同時，推出了配套的《建設工程咨詢服務合同示范文本（征求意見稿）》；2018年11月23日，浙江省住建廳和市場監管局聯合印發《浙江省建設工程咨詢服務合同示范文本》；2018年12月14日，江蘇省住建廳發布《江蘇省全過程工程咨詢服務合同示范文本（試行）》以及《江蘇省全過程工程咨詢服務導則（試行）》。
上述招標文件和合同示范文本可為參與全過程工程咨詢的主體參考借鑒，但現有文本也存在諸多問題，例如：文本不統一、合同約定過于簡單、服務內容不清、無配套技術標準等，導致參與主體的權益無法保障、風險無法把控。為保障廣大市場主體順利開展全過程工程咨詢，相關部門應加緊出臺更完善的示范文本。
1.招標文件
全過程工程咨詢需要展開招投標，涉及到的招標文件亟待完善。形式上，招標文件存在各地不統一的情況，這種比較混亂的局面應及時得到規制。內容上，招標公告、投標人須知、評標辦法和招標文件格式等內容可參照一般的招標文件，但招標文件中的合同主要條款需要統一化和明確化。招標項目的服務內容應采用“1+N”模式，具體服務內容以合同示范文本中的相應條款為準，經列舉后供建設單位自由選擇。
2.合同示范文本
2.1明確服務內容
工程咨詢企業在承接全過程工程咨詢時，合同項下服務階段、范圍、內容應當界定清晰，如果服務內容不清，會造成難以衡量服務履行情況，這又直接關系到咨詢服務費用的計算和違約責任等問題。
有學者認為合同示范文本應輕量化。合同范本若納入“N”的具體內容，會使其過于繁雜，容易引起歧義。所以建議合同范本針對的對象僅為“1”，其他“N” 則采用現行專業咨詢服務合同范本。
但筆者并不認同該說法，現行專業咨詢服務合同范本的簡單疊加會使服務內容出現大量重復、權責和職能發生矛盾，才會真正導致歧義和風險的不可控。將“N”納入合同示范文本，在合同主體部分或附件中列舉各項專業咨詢服務的具體內容，使服務內容清晰化，以提升全過程工程咨詢的實際可操作性。
住建部發布的合同示范文本中關于服務范圍的描述為“參照技術標準，簽約雙方可根據實際情況協商確定本協議書委托的服務范圍”。浙江省的合同示范文本約定“工程咨詢服務具體服務內容在附錄A中明確，包括建設管理和專業咨詢服務內容，或另行簽訂協議補充。對于專業咨詢服務，可依據相關專業咨詢服務合同示范文本簽訂專業咨詢服務合同作為補充。”江蘇省合同示范文本約定“本項目全過程工程咨詢范圍包括（至少應當包含以下前六項中的三項內容）：項目策劃、工程設計、工程監理、招標代理、造價咨詢、項目管理、其他”，并在合同第四部分的技術要求中對各專業咨詢服務具體內容進行了列舉。
所以，國家層面并未對全過程工程咨詢服務內容進行明確說明，各地方出臺的示范文本也存在很大的差距，作為服務合同示范文本的核心內容，全過程工程咨詢提供什么樣的服務亟待確定。
2.2配套技術標準
2020年4月，住建部發布《全過程工程咨詢服務技術標準（征求意見稿）》，（下稱：《征求意見稿》）指出全過程工程咨詢的服務范圍“覆蓋投資決策和建設實施全過程”，包括“投資決策綜合性咨詢”、“工程建設全過程咨詢”以及“工程專項咨詢”。具體分析，“投資決策綜合性咨詢”包含投資決策咨詢和建設條件單項咨詢；“工程建設全過程咨詢”包含工程勘察設計咨詢、工程招標采購咨詢和工程監理與施工項目管理服務；“工程專項咨詢”包含項目融資咨詢、工程造價咨詢、信息技術咨詢、風險管理咨詢、項目后評價咨詢、建筑節能與綠色建筑咨詢和工程保險咨詢。
工程咨詢服務技術標準的出臺和明確為服務內容的范圍提供了參考，也為全過程工程咨詢進行切實引導和推進。
但筆者認為《征求意見稿》也存在缺陷。例如其對覆蓋建設項目全生命周期的項目管理服務即“1”未提及，只提到“施工項目管理服務”，筆者認為這并不全面。雖然項目管理本身涵蓋的內容十分龐雜，且項目管理服務在施工階段的作用最顯著，但蓋因其復雜性，更需要在《征求意見稿》中加以明確。我國現推行的全過程工程咨詢是涉及組織、管理、經濟和技術等各有關方面的工程咨詢服務，管理與咨詢應齊頭并行。又例如《征求意見稿》指出：“建設單位既要委托工程監理，又要委托施工項目管理服務的，宜委托一家咨詢單位提供工程監理與項目管理一體化服務，避免權責不清或交叉重疊。”但問題并未得到真正解決。在傳統模式下，項目管理方、施工單位與工程監理單位形成三方結構，監理對建設工程的質量、造價、進度進行控制。但在全過程工程咨詢中，出現工程咨詢企業既是管理方、又是監理方的情況下，需要明確其職責以及建立配套監管體制。
（五）全過程工程咨詢的計價方式
在實務操作中，全過程工程咨詢收費主要采取“1+N”收費模式。其中“N”中各專項服務依據傳統收費標準或市場收費慣例執行；考慮到“1”即項目管理服務的復雜性和集成性，采用差額定率累計計費方式更合理。例如廣東省的《建設項目全過程工程咨詢服務指引（投資人版）》提出：“建議全過程工程咨詢服務計費采取“1+N”疊加計費模式，其中“1”對項目工程總概算分檔定額計費。”
此外，利用價格機制制定獎勵政策，充分調動工程咨詢企業投入全過程工程咨詢的積極性。例如“工程咨詢企業提出合理化建議并節省投資的，建設單位應給予不低于節省投資額50％的獎勵。”建立咨詢服務節約投資的激勵機制，不僅有利于建設單位控制成本，更有助于促進全過程工程咨詢行業的健康有序發展。
（六）全過程工程咨詢企業的法律責任
工程咨詢企業的責任包括法定責任和約定責任。約定責任主要依據合同雙方自由約定；法定責任則根據法律法規的直接規定，也通常是企業的最低責任標準。
我國法律法規層面尚未專門針對全過程工程咨詢企業這一主體的法律責任進行明確規定，因此全過程工程咨詢企業的法定責任應根據其所承擔的具體業務內容，參照勘察、設計、監理、造價咨詢、招標代理等各專業工程咨詢的法律責任認定和處理。
此外，鑒于法定責任的相對缺位，需要全過程工程咨詢參與主體在服務合同中約定配套的責任分擔和風險分配條款，避免因約定不清導致法律爭議或風險。
結語
由于我國目前對于全過程工程咨詢的規定均集中在部門規章和相關文件中，而且大多是由發改委和住建部分別制定的，兩部委的規定之間還存在沖突和不一致的地方，我國現又在大力推行全過程工程咨詢，而律師又是政府和企業的參謀，要為其把好法律之門。為此，筆者想通過本文對全過程工程咨詢的概念、業態、模式等進行梳理，并對實踐中經常遇到又爭議較大的法律問題進行解剖和發表自己的觀點，望能給大家一些參考意見。
久久：《全過程工程咨詢的前世今生》，網址：https://www.sohu.com/a/218972302_698856
廣東省住房城鄉建設廳：《全過程工程咨詢服務指引（征求意見稿）》（投資人版）和《全過程工程咨詢服務指引（征求意見稿）》（咨詢企業版）
張百祥：《解讀|陜西省發布全過程工程咨詢<服務導則>和<合同示范文本>》，建設監理公眾號
【參考文獻】
1.高寶東：《全過程工程咨詢的認知與探索》，《中國工程咨詢》，2019年第12期；
2.黃季伸、羅志紅、胡冰凌:《我國工程咨詢行業40年回顧與展望》，《中國勘察設計》，2018年12月總第68期；
3.燕少霞：《全過程工程咨詢的發展與咨詢要點分析》，《中國工程咨詢》，2018年6月總第149期；
4.李佳恬、尹貽林、尹航：《建設項目全過程工程咨詢合同管理研究》，《項目管理技術》，2018年12月第16卷第12期；
5.文飛、申文偉、陳奕虹：《建設項目全過程工程咨詢服務合同的法律風險探討》，《法律經緯》，2019年8月；
