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嘉興市秀洲區(qū)人民檢察院  周悅平

    摘要：新時(shí)代環(huán)境下，檢察機(jī)關(guān)全面開展公益訴訟工作的司法實(shí)踐，取得了良好的效果，實(shí)現(xiàn)了維護(hù)公共利益的目的，實(shí)現(xiàn)了最佳狀態(tài)。如何更好的開展公益訴訟工作，拓展新的領(lǐng)域，是我們需要探索的問題。

     關(guān)鍵詞：檢察機(jī)關(guān)  公益訴訟  “等”外領(lǐng)域

    

    檢察機(jī)關(guān)公益訴訟制度不僅是我黨推進(jìn)全面依法治國(guó)的一項(xiàng)重大改革舉措，也是法學(xué)理論界研究的重要課題，更是司法實(shí)踐中全國(guó)檢察機(jī)關(guān)不斷探索的重要工作模式。黨的十九屆四中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》強(qiáng)調(diào)要拓展公益訴訟案件范圍。那么如何將拓展公益訴訟案件范圍落到實(shí)處，就需要從理論和實(shí)踐兩個(gè)方面進(jìn)行探索。

    一、拓寬現(xiàn)有檢察公益訴訟的監(jiān)督范圍

    1、現(xiàn)有法律明確監(jiān)督范圍

    全國(guó)人大常委會(huì)于2017年6月27日通過了《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉和〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的決定》，對(duì)《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第五十五條增加一款，作為第二款，人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，在沒有前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織或者前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。前款規(guī)定的機(jī)關(guān)或者組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴。《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第二十五條增加一款，作為第四款，人民檢察院在履職中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行責(zé)任。行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。

    2、公益訴訟保護(hù)凸顯成效

    公益訴訟是中國(guó)檢察機(jī)關(guān)履行法律職責(zé)的新領(lǐng)域，自2017年7月全面推開以來，中國(guó)檢察機(jī)關(guān)累計(jì)立案公益訴訟案件已超過15萬件，得到了黨和國(guó)家以及社會(huì)各界的認(rèn)可。檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟案件聚焦公益保護(hù)難點(diǎn)，著力提高公益保護(hù)質(zhì)效，全國(guó)各級(jí)檢察機(jī)關(guān)通過辦理公益訴訟案件挽回直接經(jīng)濟(jì)損失239億余元，通過辦案督促挽回被毀損的耕地、林地、濕地、草原200余萬畝，督促關(guān)停違法企業(yè)8900余家，有效保護(hù)生態(tài)環(huán)境，還從食品安全、飲用水安全等關(guān)系到人民群眾切身利益方面入手，認(rèn)真開展‘保障千家萬戶舌尖上的安全’專項(xiàng)監(jiān)督活動(dòng)，有效保障和改善民生。尤其是在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，“綠水青山就是金山銀山”的理念被檢察機(jī)關(guān)始終踐行著，注重依法行政、助力環(huán)境資源領(lǐng)域的綜合治理。從2017年7月至2019年9月，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)共立案生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域公益訴訟案件118012件，占立案總數(shù)的54.96%。通過辦案督促治理被污染、損毀的耕地、濕地、林地、草原321萬畝，督促清理固體廢物、生活垃圾3104萬噸，追償修復(fù)生態(tài)、治理環(huán)境費(fèi)用34.5億元。2018年5月1日，《英烈保護(hù)法》保護(hù)正式實(shí)施，這部法律的實(shí)施賦予了檢察機(jī)關(guān)新的職能，除了原有法律規(guī)定的范圍，還可以對(duì)侵害英烈姓名、肖像、名譽(yù)、榮譽(yù)，損害社會(huì)公共利益的行為提起民事公益訴訟的職權(quán)，將公益訴訟范圍從物質(zhì)領(lǐng)域拓展到精神層面和意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域，奠定了當(dāng)前公益訴訟范圍“4+1”的格局。

    檢察機(jī)關(guān)的辦案理念創(chuàng)新，一系列的工作明確發(fā)展方向，實(shí)實(shí)在在維護(hù)了社會(huì)公共利益，從碧水藍(lán)天到衣食住行，從江河湖海到生態(tài)物種，檢察機(jī)關(guān)公益保護(hù)的范圍讓人耳目一新。在實(shí)踐中，遇到新型“等”外領(lǐng)域案件，檢察機(jī)關(guān)在起訴前都主動(dòng)與行政機(jī)關(guān)磋商，或者發(fā)出訴前檢察建議，督促其主動(dòng)履職整改，95%的案件都及時(shí)得到了解決，從而實(shí)現(xiàn)了在訴前維護(hù)公益目的的最佳司法狀態(tài)。檢察機(jī)關(guān)在檢察公益訴訟制度案件范圍探索和拓展方面，取得了顯著的成效。如：2018年5月，浙江省寧波海曙區(qū)檢察院辦理的“騷擾電話公益訴訟案件”。廣告推銷電話擾民損害了不特定多數(shù)人的利益，海曙區(qū)檢察院針對(duì)此種情況成立了專案組，專案組與相關(guān)單位配合取證，收集了2000余個(gè)騷擾電話號(hào)碼，查清了通信運(yùn)營(yíng)商-營(yíng)銷公司-群呼平臺(tái)三者之間的利益鏈，并于2018年7月向?qū)幉ㄊ型ㄐ殴芾砭职l(fā)出檢察建議。要求該局組織力量對(duì)當(dāng)前“騷然電話”擾民的現(xiàn)實(shí)情況、形成原因進(jìn)行分析研究，采取有效措施加以制止。雖然通信保護(hù)沒有納入公益訴訟案件的監(jiān)督范圍，但是，該案例的成功辦理最大程度的體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益的法律監(jiān)督職能，使得不特定人群的公共利益得到了保護(hù)，取得了良好的法律效果和社會(huì)效果。

    3、拓展公益訴訟“等”外領(lǐng)域

    檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟方面的成效，有目共睹。檢察機(jī)關(guān)在著力辦好法律明確授權(quán)領(lǐng)域的案件的同時(shí)，也努力嘗試辦理問題突出的其他領(lǐng)域的糾紛，為了更好實(shí)現(xiàn)行政公益訴訟目的，維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益。筆者認(rèn)為，可以從以下幾個(gè)方向拓展“等”外領(lǐng)域。

    （1）公共安全領(lǐng)域。例如消防安全隱患，往往被大家忽視。住宅小區(qū)的消防通道不僅是進(jìn)場(chǎng)滅火的“綠色通道”也是著火疏散的“生命通道”。嘉興市秀洲區(qū)人民檢察院檢察在履職中發(fā)現(xiàn)，某小區(qū)的消防通道長(zhǎng)期會(huì)被汽車堵塞，小區(qū)人員多，一旦發(fā)生火宅，后果不堪設(shè)想。為了保障消防通道暢通，保障小區(qū)居民的生命、財(cái)產(chǎn)安全，檢察人員根據(jù)《中華人民共和國(guó)消防法》、《浙江省消防條例》的規(guī)定，向行政機(jī)關(guān)發(fā)出了公益訴訟訴前檢察建議，建議他們認(rèn)真履職，加強(qiáng)監(jiān)管、切實(shí)消除消防安全隱含，防范火災(zāi)的發(fā)生，保護(hù)小區(qū)居民人身和財(cái)產(chǎn)安全，維護(hù)社會(huì)公共安全。

    （2）通信保護(hù)領(lǐng)域。寧波市海曙區(qū)辦理的“騷擾電話”治理是對(duì)“等”外探索的一次成功實(shí)踐，幾乎每一位適用電話的用戶都接到過廣告推銷，對(duì)用戶的正常生活和工作產(chǎn)生不同程度的影響，侵犯了公眾利益，因?yàn)闆]有有效方法進(jìn)行約束和監(jiān)管，“騷擾電話”持續(xù)存在。在實(shí)踐中，由于沒有法律明確授權(quán)，此種行政公益訴訟案件不易啟動(dòng)監(jiān)督程序，不僅案件辦理無法可依，更重要的是公共利益不能及時(shí)得到有效保護(hù)，因此，應(yīng)當(dāng)將通信保護(hù)工作納入行政公益訴訟的范圍。

    （3）互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域。杭州市拱墅區(qū)檢察院作為公益訴訟起訴人，對(duì)李某夫妻倆網(wǎng)售不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的“減肥產(chǎn)品”侵害消費(fèi)者權(quán)益案，依法向杭州互聯(lián)網(wǎng)法院提起民事公益訴訟，訴請(qǐng)二人共同承擔(dān)銷售價(jià)款十倍的懲罰性賠償，并向社會(huì)公眾賠禮道歉，得到了法院的支持。維護(hù)互聯(lián)網(wǎng)的安全，也即維護(hù)了不特定人的利益，需要法律加以支持，才能得及更好地實(shí)施。

    二、堅(jiān)持辦案原則是檢察公益訴訟的主要基礎(chǔ)     

    探索和拓展行政公益訴訟“等”外領(lǐng)域，需要堅(jiān)守合法、合理、有效的辦案原則，切實(shí)保護(hù)好社會(huì)公共利益，更好地實(shí)現(xiàn)為人民服務(wù)的理念。  

    1、堅(jiān)持合法守護(hù)的原則

    根據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)定，限賦予給檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟的啟動(dòng)權(quán)，在檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督下，能夠有效避免行政機(jī)關(guān)不作為、亂作為、不完全作為。對(duì)檢察機(jī)關(guān)而言，這是一項(xiàng)新的權(quán)利，如何運(yùn)用好這項(xiàng)權(quán)利，需要檢察機(jī)關(guān)為之探索。法律對(duì)民事、行政公益訴訟作出了原則性的規(guī)定，“兩高”《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》為檢察機(jī)關(guān)辦理民事、行政公益訴訟案件程序提供了基本依據(jù)，但總體而言，立法目前仍然處于初級(jí)階段，“等”外領(lǐng)域具體規(guī)定尚處于空白狀態(tài)。“依法治理”最外在的表現(xiàn)就是“有法可依”，行政公益訴訟制度的根本目的在于保護(hù)公共利益，然而現(xiàn)今檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟“底氣”不足，對(duì)“等”外領(lǐng)域未作出進(jìn)一步解釋，“法無授權(quán)不可為”，作為一項(xiàng)公權(quán)力的檢察監(jiān)督權(quán)，法律沒有明確規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)在具體監(jiān)督中往往缺少法律依據(jù)。因此，檢察機(jī)關(guān)在辦案過程中，更應(yīng)該穩(wěn)步推進(jìn)，合法守護(hù)，不能隨意擴(kuò)大解釋，如果相關(guān)行政機(jī)關(guān)對(duì)訴前檢察建議不予采納、拒絕整改，受到侵害的國(guó)家利益、社會(huì)公關(guān)利益得不到及時(shí)有效救濟(jì)，檢察機(jī)關(guān)向人民法院提起行政公益訴訟，法院基于“法無明文規(guī)定”不予受理，彼時(shí)，檢察機(jī)關(guān)將陷入尷尬境地，法律監(jiān)督職能無法發(fā)揮。在這樣的現(xiàn)實(shí)情況下，拓展行政公益訴訟的“等”外領(lǐng)域可能出現(xiàn)窘境，檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的權(quán)威性將會(huì)受到損害。

    2、堅(jiān)持審慎穩(wěn)妥的原則

    檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟這條探索之路上，始終堅(jiān)持 “4+1”格局，把現(xiàn)有的案件范圍內(nèi)的案件辦好辦精，是當(dāng)前的首要工作。在抓好這些案件的同時(shí)，對(duì)等外案件的時(shí)間探索要把握穩(wěn)妥、慎重的態(tài)度。作為我國(guó)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，始終堅(jiān)持要以人民為中心，把握手中的權(quán)力，更好地運(yùn)用在為人民服務(wù)，為公共利益服務(wù)之中。檢察機(jī)關(guān)要勇于擔(dān)當(dāng)公益保護(hù)的職責(zé)，對(duì)于法律事實(shí)過程中，由于缺少法律監(jiān)督而導(dǎo)致公共利益受損的情況，要保持審慎穩(wěn)妥的態(tài)度，自身多思考，上級(jí)多請(qǐng)示，同行多請(qǐng)教，要堅(jiān)持雙贏、多贏、共贏的理念，充分發(fā)揮政治智慧和法律智慧，以人民為中心，保護(hù)好公共利益。

    3、恪守司法謙抑的原則

    檢察機(jī)關(guān)開展公益訴訟是黨中央作出的重大決策部署，是我國(guó)司法體制改革后的重大創(chuàng)新，也是檢察機(jī)關(guān)的新機(jī)遇和新挑戰(zhàn)。做好公益訴訟檢察工作，特別是在拓展公益訴訟范圍上，需要從理論指導(dǎo)實(shí)踐，思想上，首先要認(rèn)識(shí)到檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督是國(guó)家治理體系當(dāng)中監(jiān)督力量的一種，其次是要考慮政治效果、法律效果和社會(huì)效果統(tǒng)一，最后，再理性、全面地思考和探討公益訴訟的適當(dāng)范圍，找準(zhǔn)保護(hù)公共利益和和理性是檢察權(quán)的平衡點(diǎn)。筆者認(rèn)為，當(dāng)國(guó)家利益或是社會(huì)公共利益受到侵害需達(dá)到一定程度，檢察機(jī)關(guān)方可提起公益訴訟，尤其在行政公益訴訟中，可以為行政機(jī)關(guān)自行糾錯(cuò)留有余地。

    三、形成多方合力是檢察公益訴訟的重要保障

    2019年，張軍檢察長(zhǎng)在全國(guó)檢察長(zhǎng)會(huì)議中要求，做好公益訴訟檢察工作，加大工作力度，最高檢和省級(jí)院要認(rèn)真總結(jié)，把握規(guī)律、發(fā)現(xiàn)問題、加強(qiáng)指導(dǎo)，與法院和有關(guān)行政執(zhí)法部門進(jìn)一步加強(qiáng)銜接，完善頂層設(shè)計(jì)。

    1、多方合作樹立雙贏多贏共贏理念。

    首先，檢察機(jī)關(guān)要加強(qiáng)與地方黨委、政府及其他機(jī)構(gòu)等的溝通聯(lián)絡(luò)，在發(fā)現(xiàn)問題時(shí)，要堅(jiān)持把協(xié)調(diào)工作做在前面，分析問題，爭(zhēng)取地方黨委、政府、行政機(jī)關(guān)的支持與理解；其次，要注重方式方法，要關(guān)注人民群眾關(guān)心的公共利益受損的問題，通過走訪、聯(lián)席會(huì)議、咨詢等形式，與相關(guān)行政執(zhí)法部門加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，在訴前程序、損害認(rèn)定、介入機(jī)制等問題上達(dá)成共識(shí)，將侵害公益的違法情形遏制在萌芽狀態(tài)。要進(jìn)一步明確規(guī)則，探索公益訴訟，形成多維度保護(hù)合力；第三，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部也應(yīng)當(dāng)建立公益訴訟檢察部門與其他業(yè)務(wù)部門之間的信息共享、工作聯(lián)動(dòng)機(jī)制，梳理、發(fā)現(xiàn)、移送線索，要整體作戰(zhàn)、協(xié)同發(fā)力，將優(yōu)勢(shì)得到充分體現(xiàn)；第四，建立起跨部門協(xié)作調(diào)查機(jī)制，與公安機(jī)關(guān)、稅務(wù)機(jī)關(guān)建立聯(lián)合調(diào)查取證機(jī)制，跟進(jìn)監(jiān)督確保問題整改落實(shí)，要求稅務(wù)機(jī)關(guān)機(jī)關(guān)監(jiān)督涉案企業(yè)整改，形成全新的公益保護(hù)協(xié)作模式。

    2、充分發(fā)揮訴前程序作用，建立健全訴前溝通機(jī)制。

    目前，行政公益訴訟主要形式還是訴前檢察建議，這也是整個(gè)公益訴訟至為重要的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，其目的就是在提起行政訴訟之前，先行向有關(guān)機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)，為了減少訴訟環(huán)節(jié)，節(jié)約司法資源，提高檢察機(jī)關(guān)辦理行政公益訴訟案件的質(zhì)量和效率，督促行政機(jī)關(guān)及時(shí)糾正違法行使職權(quán)或不作為，筆者認(rèn)為，在發(fā)出訴前檢察建議之前，應(yīng)當(dāng)與相關(guān)行政機(jī)關(guān)做好溝通協(xié)調(diào)工作，也是為了避免行政機(jī)關(guān)對(duì)訴前檢察建議不予采納、拒絕整改。檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)都是為了更好地維護(hù)社會(huì)公共利益，保護(hù)人民群眾的合法權(quán)益，雙方最終的目的是一致的，訴前檢察建議發(fā)出前的溝通協(xié)商，是為了保證工作更順利地進(jìn)行，使檢察建議落實(shí)到實(shí)處，同時(shí)也樹立行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法威信，維護(hù)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法形象。各地檢察機(jī)關(guān)可以根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，建立行政執(zhí)法與提起公益訴訟銜接平臺(tái)，規(guī)范完善公益訴訟辦案方式，構(gòu)建配置科學(xué)、運(yùn)行高效的公益訴訟檢察機(jī)構(gòu)職能體系。

    3、全面加強(qiáng)公益訴訟隊(duì)伍建設(shè)。

    公益訴訟工作的全面鋪開，也是給公益訴訟隊(duì)伍建設(shè)和人才培養(yǎng)提出了新的要求。首先，公益訴訟作為檢察機(jī)關(guān)一項(xiàng)新業(yè)務(wù)，檢察人員邊辦案、邊學(xué)習(xí)，在辦案中逐步了解行政機(jī)關(guān)執(zhí)法權(quán)限的行使，這種學(xué)習(xí)方式在一定程度上無法做到全面、透徹的了解行政執(zhí)法權(quán)。因此，檢察人員在拓展公益訴訟案件范圍及辦理具體案件過程中，既要加強(qiáng)對(duì)實(shí)體法律問題的研究，又要主意對(duì)監(jiān)督理由、檢察介入方式的研究。作為檢察辦案人員要努力提升業(yè)務(wù)素質(zhì)，加大業(yè)務(wù)培訓(xùn)度，注重案例教學(xué)。在規(guī)范拓展類案件辦理的同時(shí)，及時(shí)總結(jié)提煉，形成典型案例，填補(bǔ)公益訴訟立法“等”字留下的法律空間。其次，目前技術(shù)力量的薄弱導(dǎo)致調(diào)查取證困難重重。特別是在辦理環(huán)保、食藥領(lǐng)域公益訴訟案件時(shí)，涉及一些專門性知識(shí)，可以探索從與相關(guān)行政機(jī)關(guān)積極配合，或是聘請(qǐng)具備專門知識(shí)的人，與檢察人員共同辦案，提供相關(guān)領(lǐng)域?qū)I(yè)知識(shí)咨詢，相互配合，為公益訴訟服務(wù)。“等”外領(lǐng)域公益訴訟案件的拓展，無疑給檢察辦案人員和檢察技術(shù)人員提供了更大的發(fā)展和學(xué)習(xí)的空間。

    總之，檢察機(jī)關(guān)的公益訴訟制度是一項(xiàng)新的制度，“等”外領(lǐng)域的拓展，需要法律的保障。在維護(hù)公共利益的探索之路上，始終堅(jiān)持法治思維和法治方式來促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的完善。檢察公益訴訟要在實(shí)踐中要不斷創(chuàng)新，不斷探索，拓展辦案范圍、建強(qiáng)專業(yè)隊(duì)伍，更好地推進(jìn)檢察公益訴訟工作的深入發(fā)展。