浙江省嘉興市人大法制委員會 羅建明

    在黨的十九大召開之后，筆者本著“學懂弄通做實”的原則，原原本本地學習了黨的十九大報告的原文，特別是有關“堅持全面依法治國”的論述。筆者就其中“科學立法、民主立法、依法立法”的內容談點體會。

    一、科學立法、民主立法、依法立法之間的關系
    筆者認為：科學立法是立法工作的終極目標；民主立法是立法工作的實現途徑；依法立法是立法工作的有效保障。科學立法、民主立法、依法立法分別體現為“合理”“合意”“合法”。立法就是將自然法通過合意的途徑表述為實在法，將自然法精神有機地融入到實在法之中。

黨的十九大報告中提出的“科學立法、民主立法、依法立法”論斷體現了新時代我國社會主義法治的實際。主要有如下理由：一是從用語演進看，科學一詞發生了變化。首次出現科學立法這一提法是在2007年10月黨的十七大報告中的“要堅持科學立法、民主立法，完善中國特色社會主義法律體系”。將科學立法、民主立法并列提出，關注的是把科學立法作為立法的一種手段和途徑，其目的是完善中國特色社會主義法律體系，實現“有法可依”的舊十六字方針；雖然2000年立法法第六條也規定“科學合理地規定公民法人和其他組織的權利與義務、國家機關的權力和責任”，然而，科學這個詞更側重于立法過程的一種方法、手段和途徑。二是從報告體系看，這三者所要表達的含義是不同層次的。科學立法除了表達立法的手段、方法、途徑之外，更重要的是，這是新時代立法工作的終極目標。隨著中國特色社會主義法律體系的形成，立法工作的目標也由“有法可依”轉為“科學立法”。黨的十九大報告在“堅持全面依法治國”部分提出“推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”的社會主義法治新十六字方針。可知，正如舊十六字方針中的“有法可依”是當初的目標一樣，科學立法也不僅僅是單純的立法手段、立法方法、立法途徑，更是新時代立法工作的終極目標。三是從邏輯關系上看，科學立法、民主立法、依法立法三者不是簡單的并列關系，而是遞進關系。黨的十九大報告在提出新十六字方針，隨即就立法工作提出了“科學立法、民主立法、依法立法”的新舉措。立法法第五條規定，“立法應當體現人民的意志，發揚社會主義民主，堅持立法公開，保障人民通過多種途徑參與立法活動”，由此可知，民主立法只是實現科學立法的重要途徑。而依法立法則是為實現科學立法、防止恣意破壞民主立法程序提供最后保障。

    二、科學立法、民主立法、依法立法的基本內涵
    馬克思認為，立法者不是在創造法律，不是在發明法律，而是表述法律。就是用有意識的實在法將精神層面的內在規律表現出來。《道德經》開篇也提出“道可道，非常道”。都說明了立法活動是對社會規律的把握，并制定無限接近、反映符合社會規律的規范的過程。

    科學立法有兩個基本特征。一方面從內在上看，立法應當體現法的自性。可概括為三個符合：即符合社會發展規律和法自身的運行規律；符合自然法的公平正義標準；符合維護統治秩序的需要。法的自性不能完全用文字表述的，但文字可以無限接近、反映法的自性，這也是立法的最高追求，而法的自性也是會隨時代的變遷而變化。比如，當今立法的目標就轉化為調整人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分之間的矛盾和社會關系。另一方面從外在上看，法律規范應當和諧統一。也可概括為三個符合：即符合權利與義務、權力與責任的劃分、設定標準；符合成熟管用的立法技術規范；符合可執行的外在形式標準。  外在性標準更側重于立法的方法技術。

    立法是為了人民,依靠人民,使法律真正反映廣大人民的共同意愿、充分保障廣大人民的各項權利和根本利益。

    實現黨的意志、人民當家作主和依法治國的有機統一是立法機關的重要使命。良法的檢驗標準之一是是否順應廣大人民的意愿,維護廣大人民的根本利益。實現民主立法有兩個特征：一是內容的利民性。在處理關系群眾切身利益的教育、醫療、社會保障、收入分配、環境保護、食品安全等問題上,盡可能讓人民群眾分享改革發展的成果。二是過程的參與性。必須堅持人民在立法中的主體地位,貫徹黨的群眾路線,通過各種途徑使立法更好地集中民智、匯集民意,體現人民的利益和需求。為人民群眾進一步參與維護社會公平正義做好制度安排。

    在所立之法無法接近自然法，無法反映、揭示社會規律，且不能反映人民群眾的根本利益，無法讓人民群眾參與立法的制度安排時，便需要既有的實在法來作為立法的保障。

    立法權法定是法治的前提，只有來源于法律的立法權，才可能制定出合法的法律。依法立法的法律依據主要有兩方面。一方面，憲法第一百條，地方組織法第七條、第四十三條規定了地方人大及其常委會的立法職權，解決了立法主體資格的依法立法問題；立法法第三條、第四條為立法主體遵循的立法原則、法定權限和程序提供了法律依據。另一方面，立法法第五章“適用與備案審查”、有關實體法則為立法的內容提供了法律依據。綜上，依法立法主要包含五方面的內容：一是立法的精神和原則要遵循憲法法律。二是立法的主體資格要依法有據，防止自我授權。三是立法的權限范圍要得之于法律。四是立法要遵循法定程序。五是要對立法進行合法性審查，維護國家法制統一。

    三、實現科學立法、民主立法、依法立法的路徑

    一是學習黨的十九大精神，提高對科學立法、民主立法、依法立法的認識。認真學習黨的十九大精神，理解我國處于新時代下社會主要矛盾的新變化、新內涵，把握這一時期法律關系的新特征、新規律，以之為“五位一體”“四個全面”提供法治保障。這就是新時代科學立法的最高目標。黨的十九大報告提出要堅持以人民為中心，必須堅持人民主體地位，體現在經濟社會各個環節。反映在立法上就是，在程序上，實現民主立法，讓最廣大的群眾參與立法；在實體上，要體現廣大人民群眾的根本利益。依法立法作為立法的保障，為實現“新十六字方針”的總目標，對于開辟全面推進依法治國的理論和實踐新境界具有重要意義。

    二是學習法理和立法技術，提高立法水平。繼承和創新本國傳統法律，挖掘有助于現代法制的元素與內容，將傳統文化中的精要轉化為現代法律的規則、公理、原則、術語、概念，并融入到現代法之中，成為現代法律的有機組成部分。學習近現代法理學知識，合理運用立法技術，移植國外(域外)法律，并使之本土化，為構建人類命運共同體，引領國際新秩序提供法治環境。加強對民風民俗、社會習慣等現實生活經驗的總結，使法律更接地氣、更具有代表性和可操作性。

    三是優化立法程序，確保程序正義。完善優化立法程序，健全立法立項制度、審議意見采納標準制度、審議評估機制，適時建立草案實時審核制度、辯論制度、重要核心條款逐條表決制度等。通過程序正義來保障實質正義。

    四是加強備案審查，確保國家法制統一。從“加強憲法實施和監督，推進合憲性審查”的高度，充分認識備案審查工作的重要性。繼續加強備案審查制度和能力建設，不斷加大審查糾錯工作力度，切實做到“有件必備、有備必審、有錯必糾”。確保國家法制的統一。

 作者單位：浙江省嘉興市人大法制委員會

刊于2018年3月25日《嘉興日報》第三版)