李建中
摘要：近年來，隨著我國經(jīng)濟文化等各個領(lǐng)域的快速發(fā)展，在人們的生活不斷改善的同時，各種各樣的社會問題也不斷出現(xiàn)，公安機關(guān)行政執(zhí)法作為應(yīng)對此類問題的重要力量之一，其執(zhí)法的廣度和力度也變得越來越廣泛和深入。與此同時由于警力與社會需求不相匹配、執(zhí)法人員自身素質(zhì)不足等原因?qū)е铝诉x擇性執(zhí)法的產(chǎn)生，雖然其在一定程度上打擊了行政違法行為，但是也帶來了較大的負面作用。筆者從選擇性執(zhí)法的概念、特征、作用闡述著手，分析了我國公安機關(guān)在行政領(lǐng)域選擇性執(zhí)法存在自由裁量權(quán)行使不當(dāng)，在適用實體法律規(guī)范及履行執(zhí)法程序等方面存在問題，提出了完善相關(guān)法律法規(guī)，做到公安機關(guān)有法可依，促進公安機關(guān)和人員合理使用自由裁量權(quán)，加強各個領(lǐng)域?qū)矙C關(guān)行政執(zhí)法的監(jiān)督，加強公安機關(guān)自身建設(shè)，培養(yǎng)執(zhí)法人員專業(yè)素養(yǎng)等完善措施。
關(guān)鍵詞：公安機關(guān)； 行政領(lǐng)域； 選擇性執(zhí)法
一、選擇性執(zhí)法概述
（一）選擇性執(zhí)法的概念
選擇性執(zhí)法，又稱為歧視性執(zhí)法，是指執(zhí)法者基于某種因素的考量,對某一特定區(qū)域內(nèi)的違法行為，有選擇地片面執(zhí)行而非全面執(zhí)法。[1]在警察裁量權(quán)行使中，其重要表現(xiàn)形式就是選擇性執(zhí)法。
（二）選擇性執(zhí)法的特點
1、具有一定的選擇性
這一特點主要是指執(zhí)法主體在執(zhí)法之前，確定執(zhí)法的對象、執(zhí)法時間、空間（地點）可以由其自身在一定程度上進行選擇和決定。當(dāng)然這種選擇性也要受到一定環(huán)境、一定的政治因素影響的。比如，當(dāng)某一地區(qū)某一類行政違法案件高發(fā)時，當(dāng)?shù)毓矙C關(guān)可能會在違法案件多發(fā)地區(qū)在一段時期內(nèi)采取諸如重點整治、專項整治之類的措施。
2、具有較大的隱蔽性
由于行政性違法案件不同于刑事案件等社會危害較大的犯罪性質(zhì)的行為，再加上其常常具有突發(fā)性，執(zhí)法人員在面對此類案件時往往要由自己決定對其處罰。這使得它具有較大的隱蔽性。
3、與自由裁量權(quán)的行使密切相關(guān)
公安機關(guān)的選擇性執(zhí)法在很大程度上與自由裁量權(quán)密切相關(guān)，甚至可以說自由裁量權(quán)是公安機關(guān)的選擇性執(zhí)法產(chǎn)生的基礎(chǔ)。在選擇性執(zhí)法實務(wù)中，公安機關(guān)對自由裁量權(quán)的行使得當(dāng)與否關(guān)系到選擇性能否會產(chǎn)生積極作用。
二、公安機關(guān)在行政領(lǐng)域選擇性執(zhí)法問題及其原因
（一）公安機關(guān)在行政領(lǐng)域選擇性執(zhí)法存在的問題
1、對自由裁量權(quán)的不當(dāng)行使
在執(zhí)法辦案活動中，辦案民警往往受到主觀因素的影響，甚至有一些趨利避害的心理，在案件處理過程中，可能會出現(xiàn)一些對不同對象的同一性質(zhì)危害程度相同的違法行為作出不同處理，這種選擇性執(zhí)法將嚴(yán)重影響到了行政案件的公平處理。
2、公安執(zhí)法人員自身素質(zhì)不足
在公安行政執(zhí)法活動中，由于公安隊伍人員素質(zhì)參差不齊，相差較大。存在著有部分辦案民警特權(quán)思想嚴(yán)重，執(zhí)法活動隨意性大，執(zhí)法尺度不一。另外社會輿論對選擇性執(zhí)法的看法，也對傳統(tǒng)的規(guī)范方案提出了挑戰(zhàn)。
（二）行政領(lǐng)域選擇性執(zhí)法存在問題的原因
1、警力和社會需求不相匹配
在現(xiàn)代社會中，行政違法性案件不斷增加，使得各個國家都不同程度的面臨警力的缺乏，光從警察數(shù)量上看，通過最新的數(shù)據(jù)對比，2016年份各個國家警察與該國人口的比例統(tǒng)計顯示，中國的缺口最大：美國為3.25‰，俄羅斯為8.46‰，德國為3.16‰，法國為3.98‰，韓國為3.65‰，而中國僅為1.3‰。在這些國家中，中國目前正處在社會的巨大變革之中，社會經(jīng)濟的快速發(fā)展也給社會治安帶來了更大的挑戰(zhàn)。加之民警工作的性質(zhì)，其面臨的壓力大小不言而喻。“公安民警由于其工作性質(zhì)特殊,具有持續(xù)性、突然性,不確定性和不可離崗性” [2] ，每天工作時數(shù)平均達到12小時以上，有時為了偵破一個案子, 連續(xù)幾個晝夜無法休息。人民公安報網(wǎng)站在2015年7月1日至27日對1022名民警加班情況進行隨機調(diào)查, 結(jié)果顯示,有3.46%的民警每天加班都在三小時以上。國家工作人員每人每年除去節(jié)假日約240個工作日, 而公安民警由于其工作性質(zhì)的原因，平均工作時間在400個工作日以上。很多人認(rèn)為民警傷亡的最大威脅來自于處理各種突發(fā)事件而面臨的各式危險。但數(shù)據(jù)和事實告訴我們,日常長期超負荷的工作才是民警傷亡的最大威脅。“以2010年至2015年為例，因勞累過度而在工作中猝死的警員人數(shù)達到1029人，達犧牲警員總數(shù)的47%。“過勞死”的警察平均年齡僅有45歲” [3]。警力不足、警務(wù)活動的不斷上升成為了一個不可調(diào)和的矛盾，選擇性執(zhí)法逐漸成為了很多警察的艱難選擇。
2.自由裁量權(quán)的不當(dāng)使用
選擇性執(zhí)法常常與執(zhí)法主體行使自由裁量權(quán)有關(guān)，在執(zhí)法辦案活動中，執(zhí)法民警往往受到主觀因素的影響，不當(dāng)使用自由裁量權(quán)，在案件處理過程中，可能會出現(xiàn)一些對不同對象的同一性質(zhì)危害程度相同的違法行為作出不同處理。
在日常執(zhí)法活動中，“依法執(zhí)法”是行政執(zhí)法領(lǐng)域中最基本的工作指導(dǎo)方針和行為準(zhǔn)則。行政執(zhí)法權(quán)作為公權(quán)力的一種必須受到嚴(yán)格的限制和監(jiān)督。因此，從理論上說，警察執(zhí)法活動必須完全“依法”行事。然而，從警察的執(zhí)法實踐來看，并不盡然。在執(zhí)法實踐中，警察機關(guān)和警察個體卻擁有較大的自由裁量權(quán)。這點是讓筆者比較困惑的，行政執(zhí)法權(quán)不應(yīng)該嚴(yán)格受到限制和約束嗎？為何還會存在如此的自由裁量權(quán)？究其原因，筆者認(rèn)為：一方面是由警察的職業(yè)特點所決定的。由于警察機構(gòu)和警察個體在警務(wù)活動中需要經(jīng)常糾正一些不當(dāng)行為，而不當(dāng)行為的種類方方面面，層出不窮，法律并無可能窮盡所有的社會不當(dāng)行為。另一方面是由警察組織自身固有的亞文化所決定的。
3、成文法本身所存在的局限性及滯后性
我國是成文法國家，成文法具有較為明確和可被知曉、執(zhí)行的特點，但成文法所要調(diào)整的社會關(guān)系、社會實踐具有多變性的特點。這就造成了法律局限和滯后性性與社會關(guān)系、社會實踐多變、不確定性之間的矛盾。正是由于法律的局限性與社會實踐的具體性、多變性的矛盾，法律不可能與社會實踐完全契合，這就給予了執(zhí)法者一定的自由裁量權(quán)，從而導(dǎo)致了選擇性執(zhí)法的產(chǎn)生。
三、公安機關(guān)在行政領(lǐng)域選擇性執(zhí)法的完善措施
選擇性執(zhí)法是出于維護秩序的功能需要來考慮警察行政執(zhí)法的相關(guān)問題，就必須對公安機關(guān)的功能有所認(rèn)識。公安機關(guān)作為執(zhí)行法律的一線機關(guān)，擔(dān)負著維護社會穩(wěn)定秩序的重要職責(zé)。正如公安部所強調(diào)的，“各級公安機關(guān)特別是領(lǐng)導(dǎo)同志要從政治的、全局的、戰(zhàn)略的高度，深刻認(rèn)識信息化條件下維護社會穩(wěn)定工作面臨的前所未有的挑戰(zhàn)，增強責(zé)任感和緊迫感，積極探索與社會公眾溝通、增進理解的新途徑新辦法，切實提高公安機關(guān)社會管理服務(wù)的能力和水平，確保社會穩(wěn)定”[ 5]。這一職責(zé)決定了在警察行使職權(quán)過程中，對秩序的考量可能會多于對機械適用法律的考量，這就成為選擇性執(zhí)法重要的內(nèi)在驅(qū)動力。需要注意的是，雖然法律內(nèi)含有秩序的價值，但在現(xiàn)實中，遵守法律未必與維護秩序直接相關(guān)。這主要源于法律效果與社會效果的持久性沖突。社會效果與正義的社會評價相關(guān)，正義的社會評價有時與正義的法律評價不盡相同，“法體現(xiàn)正義，但并不是所有的社會正義都體現(xiàn)在法律當(dāng)中，正義存在于多媒體之中” [10]。從這一角度，法律手段之外的其他執(zhí)法方式可能會產(chǎn)生更好的效果。這就要求警察在行使職權(quán)時，不但要考慮法律要求，還要對執(zhí)法行為的社會效果進行評價，選擇性地適用能夠產(chǎn)生更好社會效果的其他方式 。
（一）完善相關(guān)法律法規(guī)，做到公安機關(guān)有法可依
行政執(zhí)法的權(quán)利性質(zhì)決定著在制度上要強化法律對公權(quán)力的制約，不受法律制約的權(quán)力，必然導(dǎo)致腐敗，要防止濫用權(quán)力和腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生，就必須以法律來約束權(quán)力。加強法律對權(quán)力的約束，“把權(quán)力放入制度的籠子”，真正把公安機關(guān)行使權(quán)力的活動，都納入法制化的軌道, 使公安機關(guān)的行政執(zhí)法活動能合法、準(zhǔn)確、及時、適度。
目前，我國已經(jīng)基本上建立起了一套較為完備的公安機關(guān)行為規(guī)范法律體系，其中就包括行政執(zhí)法領(lǐng)域的法律法制規(guī)范，如由公安部編纂的第一部大型實用法律專用工具書——《中華人民共和國警察法律全書(規(guī)章及規(guī)范性文件卷)》。然而，由于我國特殊國情以及法治傳統(tǒng)較為薄弱，再加上相關(guān)法律法規(guī)還有待進一步完善，使得公安機關(guān)在行政執(zhí)法中仍然會經(jīng)常遇到法律規(guī)定較為模糊，甚至是相互沖突。其問題主要由以下幾點：第一，部分公安行政執(zhí)法權(quán)力的設(shè)置不合法，違反了法律保留、法律優(yōu)先原則。在權(quán)力設(shè)置方面存在的問題主要在于公安行政強制行為上，包括勞動教養(yǎng)、收容教育、強制戒毒等一般強制措施措施、部分即時強制手段以及公安行政強制執(zhí)行制度；第二，部分公安行政執(zhí)法權(quán)力的程序設(shè)置存在缺陷。這一方面的缺陷主要體現(xiàn)為沒有全面確立公安行政執(zhí)法的相關(guān)程序制度，缺少全面的程序制約與保障。因此，法律上的完善，成為了公安機關(guān)在行政領(lǐng)域能否正確行使權(quán)力重中之重。針對以上兩點，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)采取以下措施：
1、對現(xiàn)行的公安行政強制權(quán)進行重新梳理、設(shè)置
如針對目前勞動教養(yǎng)制度存在的諸多缺陷，筆者建議取消勞動教養(yǎng)制度，建立一種新型的違法行為矯治制度，“明確適用對象，改變單純限制人身自由的方法，充分發(fā)揮社區(qū)的監(jiān)督、幫教作用。對于收容教育、強制戒毒措施，應(yīng)當(dāng)明確適用對象及適用規(guī)則，增強可操作性，減少裁量權(quán)，確保公安行政相對人的人身權(quán)免受不合理的限制。
2、完善公安行政執(zhí)法程序
如前所述，公安行政執(zhí)法權(quán)具有很大的自由裁量性，依照依法行政的要求，必須對自由裁量權(quán)的行使進行嚴(yán)格的限制。除了從實體方面進行限制外，還必須通過設(shè)立相應(yīng)的程序規(guī)則進行限制。目前，我國法律規(guī)范對公安行政執(zhí)法程序作了一些規(guī)定，但與全意義上的正當(dāng)程序原則的要求還有很大差距。因此，為了充分發(fā)揮程序?qū)?quán)力的控制和制約功能，保護公安行政執(zhí)法相對人的合法權(quán)利，必須通過立法完善公安行政執(zhí)法程序。首先應(yīng)當(dāng)完善聽證制度和完善聽證程序。行政聽證為公眾參與公安行政執(zhí)法行為的實施提供了有效渠道，它充分體現(xiàn)了民主和人民主權(quán)原則。建立行政聽證制度的最根本的目的就是賦予公民的參與權(quán)，從行政立法和行政執(zhí)法這兩個方面為公民政治參與途徑的暢通提供法律保障。同時，行政聽證也是對行政機關(guān)行使權(quán)力隨意性的障礙和限制。同時，健全聽證主持人獨立性保障制度。由于行政聽證制度具有準(zhǔn)司法的屬性，主持人在一定程度上要有中立性與公正性等特征，這就使得人們特別關(guān)注聽證過程中聽證主持人的身份問題。主持人地位的獨立能夠贏得公眾對聽證程序公正性的信心，因此就要求主持人必須相對具有一定的中立性。其次，完善公安行政執(zhí)法告知制度。目前，我國對公安行政處罰、公安行政許可等行政執(zhí)法行為都規(guī)定了告知制度，但在強制措施、強制執(zhí)行等方面還缺少告知的具體規(guī)定。因此，為了保障當(dāng)事人的知情權(quán)，應(yīng)當(dāng)在行政強制法或其他單行公安行政法規(guī)中全面規(guī)定告知制度。
（二）促進公安機關(guān)和執(zhí)法人員合理使用自由裁量權(quán)
基于上述分析，以及實踐表明：自由裁量行為在警察行政執(zhí)法活動中仍占主要地位，對警察的行政執(zhí)法活動產(chǎn)生較大的影響。因此，正確地認(rèn)識警察自由裁量行為的特點，從而制定積極有效的管理措施來保證警察自由裁量權(quán)的正確行使便成為了現(xiàn)代警察行政管理的重要課題。其核心是促進自由裁量權(quán)的合理使用。對此，筆者認(rèn)為，作為行政執(zhí)法權(quán)的享有者和執(zhí)行者，警察機關(guān)和警員個人，在任何情況下都必須首先以嚴(yán)格執(zhí)法為要求和標(biāo)準(zhǔn)。只有當(dāng)面對情況極為特殊的場合時，才可以適度地行使自由裁量權(quán)、作出合理的決策。也就是“依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法為前提，自由裁量為例外”，我們要特別謹(jǐn)慎地使用警察自由裁量權(quán)。“對于警察機關(guān)與個人，無論是執(zhí)行常規(guī)任務(wù)還是特殊使命，其分散化的特點使得對自由裁量權(quán)的控制異常困難。這常常會導(dǎo)致自由裁量權(quán)的濫用，并難以被除了警察個人之外的其他機構(gòu)和個人發(fā)現(xiàn)，從而給警務(wù)工作造成損害”[10]。只有使警察機關(guān)和警察個人的警務(wù)行為始終處于有效的監(jiān)督控制之下，才能更有利于培養(yǎng)公安機關(guān)良好的依法執(zhí)法氛圍。
（三）加強各個領(lǐng)域?qū)矙C關(guān)行政執(zhí)法的監(jiān)督
現(xiàn)代法治社會、法治政府的重要內(nèi)容之一就是各公權(quán)力之間的互相制衡和約束，特別是針對涉及公民基本權(quán)利的執(zhí)法活動，更是如此。這也是實行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家的必然要求。現(xiàn)代社會資訊發(fā)達，自媒體發(fā)展迅猛，社會公眾對公安機關(guān)行政執(zhí)法行為進行必要的監(jiān)督，可以有效防止公安機關(guān)執(zhí)法權(quán)力的濫用，增大公安機關(guān)執(zhí)法活動的透明度，強化依法行政的自覺性”。包括自媒體、公眾監(jiān)督、部門監(jiān)督等一系列各領(lǐng)域的監(jiān)督和約束，能夠使權(quán)力在陽光下運行，從而更好地維護社會和公民的權(quán)益，推動我國的法治建設(shè)。
（四）加強公安機關(guān)自身建設(shè)，培養(yǎng)執(zhí)法人員專業(yè)素養(yǎng)
對公安機關(guān)和公安工作而言, 只有擁有和保持強大的競爭力, 才能為國家安全和社會安定提供強大保護力。而要保持這種競爭力的核心是把公安隊伍建設(shè)成為以現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)為武裝的高素質(zhì)警力集合體。就民警個體而言, 不同個體在綜合素質(zhì)上的差異性, 將決定其對工作的勝任度及通過所創(chuàng)造的社會價值形成對社會的貢獻率和回報率。“據(jù)聯(lián)合國教文組織的統(tǒng)計分析: 在同等條件下, 不同文化水平的人勞動生產(chǎn)率提高的程度相差很大。小學(xué)文化水平僅能提高43%，中學(xué)文化水平能提高 108%，而大學(xué)文化水平則能提高300%，其三者勞動生產(chǎn)率提高程度之比約為1: 1.5: 6 ”。由此可見，不同個體間素質(zhì)上的差異性, 直接導(dǎo)致其對社會服務(wù)、貢獻、回報率的倍數(shù)遞增或大幅度遞減的明顯差距。因此,素質(zhì)具有影響人的生存力和創(chuàng)造力的客觀現(xiàn)實作用。同時，素質(zhì)本身在其穩(wěn)定性和可靠性之外，還具有可塑性。這一特性，一方面反映了素質(zhì)本身不是一成不變的，是符合客觀事物發(fā)展的規(guī)律的；另一方面也表明每個人都擁有經(jīng)過主觀努力不斷提升自身素質(zhì)的均等條件，若放松主觀努力也導(dǎo)致自身素質(zhì)停滯不前，甚至有降低的可能。
結(jié)語
公安機關(guān)在行政領(lǐng)域的選擇性執(zhí)法是當(dāng)前我國行政執(zhí)法中較為普遍存在的現(xiàn)象，其雖然通過“運動式執(zhí)法”、“專項整治”等執(zhí)法形式，在一定程度上緩解了我國現(xiàn)階段警力和社會需求之間的矛盾，但其所帶來的消極影響也日益嚴(yán)重，雖然在學(xué)術(shù)界，對選擇性執(zhí)法及其利弊的認(rèn)識、選擇性執(zhí)法是否應(yīng)當(dāng)完全杜絕，存在一定的爭議，但學(xué)者們普遍認(rèn)為應(yīng)當(dāng)進一步完善相關(guān)法律法規(guī)、合理規(guī)制公安機關(guān)的行政執(zhí)法行為。筆者認(rèn)為，在當(dāng)前無法完全禁止選擇性執(zhí)法的形勢下，除采取上述措施外，應(yīng)當(dāng)進一步加強對公安機關(guān)自由裁量權(quán)的管理，同時積極鼓勵社會力量尤其是輿論媒體對公安機關(guān)行政執(zhí)法的監(jiān)督；另外公安機關(guān)也應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到加強自身建設(shè)，積極提高執(zhí)法人員素質(zhì)的重要性。只有通過這一系列措施，才能最大限度的減少公安機關(guān)在行政領(lǐng)域選擇性執(zhí)法產(chǎn)生的諸多問題和弊端。
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