馬正良 馮美芳
2017年度“嘉興律師論壇”二等獎(jiǎng)作品
【內(nèi)容摘要】本文作者主要對(duì)現(xiàn)火熱的PPP項(xiàng)目的概念、背景、業(yè)態(tài)、模式進(jìn)行梳理，重點(diǎn)對(duì)PPP項(xiàng)目社會(huì)資本進(jìn)入的法律程序，主要法律文本、利益分享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、爭(zhēng)議解決方式等法律問(wèn)題進(jìn)行探究和分析，并提出自己的觀點(diǎn)和看法供大家參考。
【關(guān)鍵詞】PPP概念和起源 業(yè)態(tài) 模式 法律程序 法律文本 利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān) 爭(zhēng)議解決
引 言
隨著我國(guó)改革開放的不斷深入，我國(guó)為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)健康發(fā)展，自黨的十八屆三中全會(huì)在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中明確積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)和支持非公有制經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，以及明確制定非公有制企業(yè)進(jìn)入特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域具體辦法等以來(lái)，我國(guó)近幾年均鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與之前由政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的建設(shè)營(yíng)運(yùn)，為此現(xiàn)正大力推廣PPP項(xiàng)目。我們國(guó)傲律師事務(wù)所經(jīng)常服務(wù)于政府機(jī)構(gòu)，故筆者也有幸接觸了一些PPP項(xiàng)目，并經(jīng)過(guò)自己的學(xué)習(xí)和研究，想通過(guò)本文探討一下我國(guó)現(xiàn)PPP項(xiàng)目中的相關(guān)法律問(wèn)題。
一、 PPP的概念和起源
（一）PPP的概念
關(guān)于PPP的概念，目前還沒(méi)有公認(rèn)一致的解釋和說(shuō)法，不同的人和機(jī)構(gòu)對(duì)此有不同的理解，但對(duì)于PPP是由Public Private Partnership的英文首字母縮寫而成的認(rèn)知是一致的，即第一個(gè)“P”，即Public，通常指政府機(jī)構(gòu)、公共部門或政府預(yù)算資金；第二個(gè)“P”,即指Private，通常指私營(yíng)部門或社會(huì)資本、民間資本；第三個(gè)“P”,即指Partnership，指的是合作，也就是第一個(gè)“P”和第二個(gè)“P”就提供公共產(chǎn)品或提供公共服務(wù)而簽訂的長(zhǎng)期合同，是一種新的融資模式和合作關(guān)系。因此，對(duì)于Public Private Partnership的譯法有公私合伙/合營(yíng)、公共/私人合作關(guān)系、公私合作伙伴的合作模式等。
(二)我國(guó)相關(guān)文件中對(duì)PPP的概念的定義和解釋
1．《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資[2014]2724號(hào)）中規(guī)定：政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式是指政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會(huì)資本建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長(zhǎng)期合作關(guān)系。
2. 《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)金[2014]76號(hào)）中規(guī)定：政府和社會(huì)資本合作模式是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系。通常模式是由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過(guò)“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào)；政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。
（二）PPP起源
1.PPP在國(guó)際上的起源和發(fā)展
1782年法國(guó)巴黎Perrier兄弟參與供水項(xiàng)目可視為現(xiàn)代PPP模式實(shí)踐的序幕[i]。英國(guó)在PPP的實(shí)踐方面走在世界前列，特別是他的自來(lái)水供應(yīng)很有代表性，即從400多年前就有私人供水的歷史，到后來(lái)逐步被國(guó)有化，到20世紀(jì)80年代又被民營(yíng)化了。英國(guó)的自來(lái)水供應(yīng)其從私營(yíng)到國(guó)營(yíng)再到民營(yíng)，整整走了一圈[ii]。1992年，英國(guó)政府出臺(tái)了私營(yíng)融資計(jì)劃（Private Finance Initiative,簡(jiǎn)稱PFI），成為了世界大多數(shù)國(guó)家提高公共服務(wù)質(zhì)量的首選。因此，可以說(shuō)英國(guó)是PPP模式的先驅(qū)者，倡導(dǎo)者，也是促進(jìn)者。公私合營(yíng)的模式，同樣運(yùn)用于美國(guó)的水務(wù)和交通。美國(guó)最早私人修建的道路在美國(guó)賓西法尼亞州于1794年建成[iii]。目前，在美國(guó)已有19個(gè)州建設(shè)公私合營(yíng)的高速公路，在這種項(xiàng)目中政府與私人主要通過(guò)合同來(lái)確定雙方的權(quán)利義務(wù)。
2.PPP在我國(guó)的起源和發(fā)展
上世紀(jì)90年代，我國(guó)初步引入PPP模式，采用BOT模式建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施；2000年后，PPP模式得到進(jìn)一步發(fā)展，真正意義上的PPP項(xiàng)目逐漸產(chǎn)生，如2008年北京奧運(yùn)會(huì)主體育場(chǎng)——國(guó)家體育場(chǎng)（通常稱之謂“鳥巢”）就是運(yùn)用PPP模式進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)的，但受金融危機(jī)影響，PPP模式在我國(guó)一度停滯不前；直到2013年十八屆三中全會(huì)后，PPP模式重新開始得到推廣。國(guó)務(wù)院、財(cái)政部、發(fā)改委等連續(xù)頒布了一系列相關(guān)政策促進(jìn)PPP的發(fā)展，從定義、核心理念、操作流程等各個(gè)方面進(jìn)行規(guī)定和完善，全面鼓勵(lì)PPP模式在公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用。
二、 PPP項(xiàng)目的業(yè)態(tài)
（一）點(diǎn)、線型的PPP項(xiàng)目
“點(diǎn)”是以廠區(qū)界限為特征，如：污水處理廠、自來(lái)水廠、垃圾焚燒廠等。
“線”是指橋梁、公路、地鐵等。其中我所參與的嘉興市城東再生水廠項(xiàng)目，總投資4億余元，就屬于該點(diǎn)型的PPP項(xiàng)目。點(diǎn)、線型的PPP項(xiàng)目主要以BOT和TOT為主的合作模式。
（二）網(wǎng)絡(luò)型的PPP項(xiàng)目
“網(wǎng)絡(luò)”的產(chǎn)業(yè)特征為網(wǎng)絡(luò)狀的，主要如整個(gè)城市的供水系統(tǒng)、污水處理系統(tǒng)和天燃?xì)庀到y(tǒng)等。網(wǎng)絡(luò)型的PPP項(xiàng)目主要采用特許經(jīng)營(yíng)的公私合營(yíng)的合作方式。
（三）片區(qū)型的PPP項(xiàng)目
片區(qū)型的PPP項(xiàng)目主要運(yùn)用在新城建設(shè)中，不再是單純的公用事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的單一項(xiàng)目，而是進(jìn)入到土地的一級(jí)開發(fā)、城市營(yíng)運(yùn)和社會(huì)事業(yè)等領(lǐng)域。與點(diǎn)、線型和網(wǎng)絡(luò)型的PPP項(xiàng)目而言，則更加豐富和復(fù)雜，涉及的面也特別廣。
目前，我國(guó)關(guān)于PPP項(xiàng)目的立法，多著眼于市政公共事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施的特許經(jīng)營(yíng)，有關(guān)“片區(qū)”型的PPP項(xiàng)目的相關(guān)法律制度仍處于很不健全，項(xiàng)目的營(yíng)運(yùn)也還處于摸索階段。華夏幸福基業(yè)股份有限公司（以下簡(jiǎn)稱：華夏幸福）在全國(guó)各地有許多與政府合作的項(xiàng)目，屬于片區(qū)型的PPP項(xiàng)目。2016年9月28日華夏幸福發(fā)布《關(guān)于與嘉興市南湖區(qū)人民政府簽署〈合作備忘錄〉的公告》，若通過(guò)PPP項(xiàng)目采購(gòu)流程華夏幸福確定為中標(biāo)人的，則華夏幸福與南湖區(qū)政府雙方之間的產(chǎn)業(yè)新城合作項(xiàng)目也就屬于此類片區(qū)型的PPP項(xiàng)目。
三、PPP項(xiàng)目的模式
PPP模式的選擇決定了利益相關(guān)者的職責(zé)和權(quán)限的劃分，是影響項(xiàng)目績(jī)效的關(guān)鍵因素，因此一直受到學(xué)術(shù)界的關(guān)注。明確分類是選擇PPP具體模式的前提，但由于受到不同制度的影響，不同國(guó)有和組織對(duì)PPP模式劃分各不相同。例如：美國(guó)政府會(huì)計(jì)處將PPP劃分為十二種模式，包挌BDO（建設(shè)—開發(fā)—經(jīng)營(yíng)）、BOT(建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—移交)、BBO（購(gòu)買—建設(shè)—經(jīng)營(yíng)）、BOO（建設(shè)—擁有—經(jīng)營(yíng)）、DBM(設(shè)計(jì)—建設(shè)—維護(hù))、DBO(設(shè)計(jì)—建設(shè)—經(jīng)營(yíng))、免稅契約、全包式交易等。世界銀行將PPP分為六大模式，包括服務(wù)外包、管理外包、租賃、特許經(jīng)營(yíng)、BOT和資產(chǎn)剝離[iv]。目前學(xué)術(shù)界較有代表性的就是王灝的研究。王灝根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的權(quán)屬關(guān)系，并結(jié)合中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施的特點(diǎn)，將PPP模式分為外包、特許經(jīng)營(yíng)和私有化三大類。
（一）外包類的PPP項(xiàng)目
外包類PPP項(xiàng)目一般是由政府投資，私人部門僅承擔(dān)項(xiàng)目的建設(shè)、維護(hù)等過(guò)程中的一項(xiàng)或幾項(xiàng)，政府為提供的產(chǎn)品或服務(wù)付費(fèi)。在外包類PPP項(xiàng)目中，私人部門承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小。具體如：DBM(設(shè)計(jì)—建設(shè)—維護(hù))、DBO(設(shè)計(jì)—建設(shè)—經(jīng)營(yíng))等。
（二）特許經(jīng)營(yíng)類的PPP項(xiàng)目
以授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)為特征，私人部門參與的項(xiàng)目環(huán)節(jié)更明顯多于“外包類”，一般都涉及項(xiàng)目的投資或運(yùn)營(yíng)，在此過(guò)程中公共部門和私人部門需要共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。參與項(xiàng)目的公共部門需要協(xié)調(diào)私人部門的收益性和項(xiàng)目整體的公益性之間的關(guān)系，項(xiàng)目資產(chǎn)在特許經(jīng)營(yíng)期限之后需要移交公共部門。具體如：BOT(建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—移交)、TOT(移交—經(jīng)營(yíng)—移交)等。
（三）私有化類的PPP項(xiàng)目
私人部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目的全部投資，也承擔(dān)全部的風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目所有權(quán)永久歸私人所有，不需交回。與普通競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的公司合作不同，PPP領(lǐng)域的私有化類項(xiàng)目中，私人部門在項(xiàng)目定價(jià)和服務(wù)質(zhì)量等方面需要接受政府的監(jiān)管，以保證公共福利不會(huì)由于私人部門全力過(guò)大而受到損害。具體如：BBO（購(gòu)買—建設(shè)—經(jīng)營(yíng)）、BOO（建設(shè)—擁有—經(jīng)營(yíng)）等。
從目前各類PPP相關(guān)文件的描述來(lái)看，我國(guó)正在推廣的PPP主要以特許經(jīng)營(yíng)類為主PPP項(xiàng)目模式。
四、有關(guān)PPP項(xiàng)目的相關(guān)法律問(wèn)題的思考
（一）第二個(gè)“P”的主體研究
PPP是指公私合營(yíng)，那第二個(gè)“P”的主體是否只能為私營(yíng)企業(yè)，即民間資本呢？根據(jù)世界銀行相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，私人資本占比20%以上屬于PPP項(xiàng)目，但我國(guó)現(xiàn)行的PPP模式與國(guó)際通行的PPP模式之間存在較大的差異。我國(guó)大部分PPP項(xiàng)目的私，則指社會(huì)資本，而社會(huì)資本方為國(guó)企或國(guó)企與民企的聯(lián)營(yíng)體，純粹的私人資本占比卻很少，其具有中國(guó)特色。
我國(guó)PPP中的第二個(gè)“P”，是指社會(huì)資本。一般而言，社會(huì)資本是個(gè)人或組織在目的性行動(dòng)中可使用的社會(huì)關(guān)系資源，在PPP模式中，社會(huì)資本泛指可參與PPP項(xiàng)目建設(shè)的社會(huì)關(guān)系資源，主要分為三類：國(guó)有資本、民間資本和混合資本。民間資本即國(guó)際上通常意義的私人部門；國(guó)有資本則是目前我國(guó)PPP模式最常見的社會(huì)資本方，即國(guó)有企業(yè)，包括央企和地方國(guó)企。
因此，在我國(guó)第二個(gè)“P”的主體并不是僅允許單純的私營(yíng)資本，其也是可以為其他國(guó)有資本或混合資本的。
（二）BT不是PPP
在政府明確提出政府與社會(huì)資本合作模式之初，業(yè)內(nèi)對(duì)BT是否為PPP的問(wèn)題產(chǎn)生過(guò)爭(zhēng)議。在財(cái)政部對(duì)外發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目示范工作的通知》(財(cái)金[2015]57號(hào))，要求加快推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目示范工作，盡早形成一批可復(fù)制、可推廣的實(shí)施范例，助推更多項(xiàng)目落地實(shí)施，同時(shí)該《通知》的一大亮點(diǎn)是規(guī)定政府和社會(huì)資本合作期限原則上不低于10年，對(duì)采用建設(shè)—移交(BT)方式的項(xiàng)目，通過(guò)保底承諾、回購(gòu)安排等方式進(jìn)行變相融資的項(xiàng)目，財(cái)政部將不予受理,即此明確了BT不是PPP。
在實(shí)踐中，可能仍有對(duì)BT和PPP的異同沒(méi)有清晰的認(rèn)識(shí)。兩者的最主要區(qū)別在于：PPP模式下必須加入運(yùn)營(yíng)的概念，而BT只有建設(shè)—移交，則沒(méi)有營(yíng)運(yùn)。現(xiàn)有的所謂片區(qū)開發(fā)的PPP項(xiàng)目中，卻有的約定了固定的建設(shè)成本和投資收益，其實(shí)質(zhì)未能引入營(yíng)運(yùn)或營(yíng)運(yùn)的風(fēng)險(xiǎn)，故其非真正意義上的PPP項(xiàng)目。
（三）PPP項(xiàng)目選擇社會(huì)資本的法律程序。
PPP項(xiàng)目選擇社會(huì)資本與其他政府采購(gòu)項(xiàng)目有很大的區(qū)別，因?yàn)槠洳少?gòu)需求極為復(fù)雜，而且其采購(gòu)金額大、期限長(zhǎng)、交易風(fēng)險(xiǎn)和采購(gòu)成本也遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于傳統(tǒng)采購(gòu)項(xiàng)目，以及不是所有PPP項(xiàng)目都能提出最低產(chǎn)出價(jià)的。為此，PPP項(xiàng)目選擇社會(huì)資本的法律程序也與傳統(tǒng)項(xiàng)目不同。
根據(jù)財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法》和《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》等規(guī)定， PPP項(xiàng)目選擇社會(huì)資本的方式包括公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商和單一來(lái)源采購(gòu)等方式，但上述不同的采購(gòu)方式該如何進(jìn)行選擇呢？
1.有觀點(diǎn)認(rèn)為PPP項(xiàng)目應(yīng)通過(guò)招投標(biāo)的方式進(jìn)行社會(huì)資本的選擇，進(jìn)行政府與社會(huì)資本的合營(yíng)。
該觀點(diǎn)認(rèn)為PPP項(xiàng)目的主要目的是建設(shè)可運(yùn)營(yíng)的基礎(chǔ)設(shè)施，同時(shí)項(xiàng)目建設(shè)占據(jù)項(xiàng)目總投資的主要部分，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)只占項(xiàng)目總投資很小的一部分，因此PPP項(xiàng)目應(yīng)認(rèn)定為政府采購(gòu)工程。根據(jù)《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第七條：“政府采購(gòu)工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物、服務(wù)，采用招標(biāo)方式采購(gòu)的，適用《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例；采用其他方式采購(gòu)的，適用政府采購(gòu)法及本條例。”而《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》第三條又規(guī)定了按照招標(biāo)投標(biāo)法及其實(shí)施條例必須進(jìn)行招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目以外的政府采購(gòu)工程才可進(jìn)行非公開招標(biāo)的采購(gòu)方式。因此政府采購(gòu)工程項(xiàng)目，若選擇適用非招標(biāo)采購(gòu)方式，項(xiàng)目必須屬于《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例規(guī)定的必須招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目以外的政府采購(gòu)工程，而PPP項(xiàng)目一般均屬于《招標(biāo)投標(biāo)法》第三條規(guī)定的“大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會(huì)公共利益、公眾安全的項(xiàng)目”，因此認(rèn)為PPP項(xiàng)目應(yīng)通過(guò)招投標(biāo)的方式選擇社會(huì)資本。
2. 有觀點(diǎn)認(rèn)為PPP項(xiàng)目應(yīng)通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商的政府采購(gòu)方式進(jìn)行社會(huì)資本的選擇，進(jìn)行政府與社會(huì)資本的合營(yíng)。
該觀點(diǎn)認(rèn)為，PPP項(xiàng)目是政府利用PPP模式與社會(huì)資本構(gòu)建的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系，由社會(huì)資本提供公共產(chǎn)品或服務(wù)。項(xiàng)目涉及的建設(shè)內(nèi)容只是實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的重要組成部分，而且項(xiàng)目建設(shè)周期只占項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期的一小部分，政府和社會(huì)資本簽訂的PPP項(xiàng)目協(xié)議的內(nèi)容主要是約定項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)、移交等內(nèi)容，因此PPP項(xiàng)目應(yīng)認(rèn)定為政府服務(wù)[v]。若將PPP項(xiàng)目認(rèn)定為政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)在選擇社會(huì)資本的采購(gòu)方式雖仍可以適用招標(biāo)方式，但即使若PPP項(xiàng)目達(dá)到公開招標(biāo)數(shù)額的，也可采用非公開招標(biāo)適用競(jìng)爭(zhēng)性談判和競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式的采購(gòu)方式，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)在PPP項(xiàng)目選擇社會(huì)資本開始前，只要報(bào)上級(jí)主管部門同意即可。
3.本文的觀點(diǎn)。通過(guò)上述兩種觀點(diǎn)的分析，筆者更傾向于第二種觀點(diǎn)。PPP項(xiàng)目選擇社會(huì)資本的方式，還有需首先理清PPP項(xiàng)目的性質(zhì)。筆者認(rèn)同將PPP項(xiàng)目認(rèn)定為政府購(gòu)買服務(wù)的觀點(diǎn)，雖然涉及工程建設(shè)內(nèi)容的PPP項(xiàng)目的工程建設(shè)占據(jù)項(xiàng)目總投資的絕大部分，但PPP項(xiàng)目的最終目的是通過(guò)合作機(jī)制由社會(huì)資本提供公共產(chǎn)品或服務(wù)，因此PPP項(xiàng)目的交易機(jī)構(gòu)的主要內(nèi)容是政府和社會(huì)資本的合作關(guān)系，而且PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)，PPP項(xiàng)目協(xié)議的主要目的是建立政府和社會(huì)資本的合作關(guān)系，因此PPP項(xiàng)目，無(wú)論是否涉及工程建設(shè)的內(nèi)容，均應(yīng)認(rèn)定為政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目，在實(shí)踐中應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)對(duì)具體項(xiàng)目的認(rèn)定，合理確定PPP項(xiàng)目的性質(zhì)，依據(jù)相關(guān)規(guī)定選擇合適的采購(gòu)方式。
（四）PPP項(xiàng)目的主要合同體系
根據(jù)《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財(cái)金〔2014〕113號(hào)）和《PPP示范項(xiàng)目評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)》等中對(duì)于合同體系的相應(yīng)規(guī)定等，以及結(jié)合實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和查閱相應(yīng)文章，本文認(rèn)為PPP項(xiàng)目的主要合同體系，主要由以下合同構(gòu)成。
1．PPP項(xiàng)目合同。PPP項(xiàng)目合同是項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)與中選社會(huì)資本簽訂(若需要成立專門項(xiàng)目公司，則由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)與項(xiàng)目公司簽訂)的約定項(xiàng)目合作主要內(nèi)容和雙方基本權(quán)利義務(wù)的協(xié)議。其目的是在項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)與社會(huì)資本之間合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，明確雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，保障雙方能夠依據(jù)合同約定合理主張權(quán)利、妥善履行義務(wù)，確保項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的順利實(shí)施。PPP項(xiàng)目合同是其他合同產(chǎn)生的基礎(chǔ)，也是整個(gè)PPP項(xiàng)目合同體系的核心。PPP項(xiàng)目合同通常包括以下主要條款：總則、合同主體、合作關(guān)系、項(xiàng)目前期工作、收入和回報(bào)、不可抗力和法律變更、合同解除、違約處理、爭(zhēng)議解決，以及其他約定等。
2.股東協(xié)議。股東協(xié)議由項(xiàng)目公司的股東簽訂，用以在股東之間建立長(zhǎng)期的、有約束力的合約關(guān)系。股東協(xié)議通常包括以下主要條款：前提條件，項(xiàng)目公司的設(shè)立和融資，項(xiàng)目公司的經(jīng)營(yíng)范圍，股東權(quán)利，履行PPP項(xiàng)目合同的股東承諾，股東的商業(yè)計(jì)劃，股權(quán)轉(zhuǎn)讓，股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)組成及其職權(quán)范圍，股息分配，違約，終止及終止后處理機(jī)制，不可抗力，適用法律和爭(zhēng)議解決等。
3.融資合同。從廣義上講，融資合同包括項(xiàng)目公司與貸款方簽訂的項(xiàng)目貸款合同、擔(dān)保人就項(xiàng)目貸款與貸款方簽訂的擔(dān)保合同、政府與貸款方和項(xiàng)目公司簽訂的直接介入?yún)f(xié)議等多個(gè)合同，其中項(xiàng)目貸款合同是最主要的融資合同，一般包括陳述與保證、前提條件、償還貸款、擔(dān)保與保障、抵銷、違約、適用法律與爭(zhēng)議解決等條款。貸款方出于貸款安全性的考慮，貸款方往往要求項(xiàng)目公司以其財(cái)產(chǎn)或其他權(quán)益進(jìn)行抵押或質(zhì)押，或由其母公司提供某種形式的擔(dān)保，或由政府作出某種承諾，這些融資保障措施通常會(huì)在擔(dān)保合同、直接介入?yún)f(xié)議以及PPP項(xiàng)目合同中具體體現(xiàn)。
4.工程承包合同。項(xiàng)目公司一般只作為融資主體和項(xiàng)目管理者而存在，本身不一定具備自行設(shè)計(jì)、采購(gòu)、建設(shè)項(xiàng)目的條件，因此可能會(huì)將部分或全部設(shè)計(jì)、采購(gòu)、建設(shè)工作委托給工程承包商，簽訂工程承包合同。項(xiàng)目公司可以與單一承包商簽訂總承包合同，也可以分別與不同承包商簽訂合同。
5.運(yùn)營(yíng)服務(wù)合同。根據(jù)PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)內(nèi)容和項(xiàng)目公司管理能力的不同，項(xiàng)目公司有時(shí)會(huì)考慮將項(xiàng)目全部或部分的運(yùn)營(yíng)和維護(hù)事務(wù)外包給有經(jīng)驗(yàn)的運(yùn)營(yíng)商，并與其簽訂運(yùn)營(yíng)服務(wù)合同。
6.原料供應(yīng)合同。有些PPP項(xiàng)目在運(yùn)營(yíng)階段對(duì)原料的需求量很大、原料成本在整個(gè)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)成本中占比較大，同時(shí)受價(jià)格波動(dòng)、市場(chǎng)供給不足等影響，又無(wú)法保證能夠隨時(shí)在公開市場(chǎng)上以平穩(wěn)價(jià)格獲取，繼而可能會(huì)影響整個(gè)項(xiàng)目的持續(xù)穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)，例如：燃煤電廠項(xiàng)目中的煤炭，為了防控原料供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目公司通常會(huì)與原料的主要供應(yīng)商簽訂長(zhǎng)期原料供應(yīng)合同，并且約定一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的原料價(jià)格。
7. 產(chǎn)品或服務(wù)的銷售合同。在PPP項(xiàng)目中，項(xiàng)目公司的主要投資收益來(lái)源于項(xiàng)目提供的產(chǎn)品或服務(wù)的銷售收入，因此保證項(xiàng)目產(chǎn)品或服務(wù)有穩(wěn)定的銷售對(duì)象，對(duì)于項(xiàng)目公司而言產(chǎn)品或服務(wù)銷售合同十分重要。例如：政府付費(fèi)的供電項(xiàng)目，政府的電力主管部門或國(guó)有電力公司通常會(huì)事先與項(xiàng)目公司簽訂電力購(gòu)買協(xié)議，約定雙方的購(gòu)電和供電義務(wù)。
8．保險(xiǎn)合同。由于PPP項(xiàng)目通常資金規(guī)模大、生命周期長(zhǎng)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目實(shí)施的項(xiàng)目公司及其他相關(guān)參與方通常需要對(duì)項(xiàng)目融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等不同階段、不同類型的風(fēng)險(xiǎn)分別投保。通常可能涉及的保險(xiǎn)種類包括貨物運(yùn)輸險(xiǎn)、建筑工程險(xiǎn)、針對(duì)設(shè)計(jì)或其他專業(yè)服務(wù)的專業(yè)保障險(xiǎn)、針對(duì)間接損失的保險(xiǎn)、第三人責(zé)任險(xiǎn)、政治風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)等。
9．其他合同。在PPP項(xiàng)目中還可能會(huì)涉及其他的合同，例如與專業(yè)中介機(jī)構(gòu)簽署的投資、法律、技術(shù)、財(cái)務(wù)、稅務(wù)等方面的咨詢服務(wù)合同。
（五） PPP項(xiàng)目中的利益分享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)問(wèn)題
1.禁止固定回報(bào)。
筆者曾看到政府與社會(huì)資本的合作協(xié)議草案中有約定將地方財(cái)政收入或土地出讓收入地方留存部分全部作為償還社會(huì)資本進(jìn)行區(qū)域開發(fā)相關(guān)事項(xiàng)的投資成本及收益資金來(lái)源，并對(duì)社會(huì)資本每年的投入約定了一個(gè)固定的投資回報(bào)比率。根據(jù)《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第二十一條規(guī)定：“政府可以在特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中就防止不必要的同類競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目建設(shè)、必要合理的財(cái)政補(bǔ)貼、有關(guān)配套公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的提供等內(nèi)容作出承諾，但不得承諾固定投資回報(bào)和其他法律、行政法規(guī)禁止的事項(xiàng)。”因此，在PPP項(xiàng)目中是禁止約定固定回報(bào)，上述合作協(xié)議草案是有待修正的。
2.PPP項(xiàng)目中，政府和社會(huì)資本要雙方利益共享，更要風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。
PPP項(xiàng)目中，政府和社會(huì)資本合作并非是為了融資，而是雙方要本著利益共享，更要風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的意識(shí)，建立一種與社會(huì)資本合作的機(jī)制，以達(dá)到更好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。根據(jù)不同的項(xiàng)目特點(diǎn)，當(dāng)然社會(huì)資本也有權(quán)提出最低需求條款、政府承諾條款、合理回報(bào)等條款，但雙方不能約定固定回報(bào)；同時(shí)也不能將所有的債務(wù)和經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)均約定由社會(huì)資本承擔(dān)。實(shí)踐中，有以“酬金制”的方式明確具體的投資成本和服務(wù)費(fèi)收益，這其實(shí)就是固定回報(bào)，是與利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的宗旨相違背的；在實(shí)踐中，也有社會(huì)資本一方為減輕風(fēng)險(xiǎn)，經(jīng)常通過(guò)設(shè)立子公司，甚至通過(guò)子公司再設(shè)立項(xiàng)目公司的方式來(lái)設(shè)立防火墻隔斷風(fēng)險(xiǎn)，故我們做為政府律師通常提出要求由其母公司進(jìn)行相應(yīng)的擔(dān)保。
（六） PPP項(xiàng)目協(xié)議的性質(zhì)和爭(zhēng)議解決方式
1. PPP項(xiàng)目協(xié)議的性質(zhì)。
我國(guó)在2015年5月1日《行政訴訟法》修改之前，司法實(shí)踐中并沒(méi)有太多去區(qū)分民事協(xié)議還是行政協(xié)議，通常合同糾紛均按民事訴訟的方式或仲裁的方式予以解決雙方之間的爭(zhēng)議。PPP合作模式，也是近幾年才普遍推廣并被各界所關(guān)注的一種合作方式，故對(duì)其協(xié)議的性質(zhì)的認(rèn)識(shí)也是極其重要的。
我國(guó)現(xiàn)有法律對(duì)于PPP協(xié)議的性質(zhì)的規(guī)定也是不一致的。
（1）《財(cái)政部關(guān)于規(guī)范政府與社會(huì)資本合作合同管理工作的通知》（財(cái)金[2014]156號(hào)）的附件《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》中明確規(guī)定“就PPP項(xiàng)目合同產(chǎn)生的合同爭(zhēng)議，應(yīng)屬于平等的民事主體之間的爭(zhēng)議，應(yīng)適用民事訴訟程序，而非行政復(fù)議、行政訴訟程序，這一點(diǎn)不因政府是PPP項(xiàng)目合同的一方簽約主體而有任何變化”。
（2）2015年4月25日國(guó)家發(fā)改委聯(lián)合財(cái)政部、住建部、交通運(yùn)輸部、水利部、中國(guó)人民銀行印發(fā)的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》卻指出：“特許經(jīng)營(yíng)者認(rèn)為行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以依法提起行政復(fù)議或行政訴訟”。
（3）2015年5月1日《行政訴訟法》修改后，在其第12條第1款第11項(xiàng)規(guī)定公民法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議等協(xié)議行為提起行政訴訟的，屬于行政訴訟的收案范圍。《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》又對(duì)《行政訴訟法》第12條第1款第11項(xiàng)中的協(xié)議作出了界定，行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo)，在法定職責(zé)范圍內(nèi)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議，屬于《行政訴訟法》第12條第1款第11項(xiàng)規(guī)定的行政協(xié)議。
從法律位階上來(lái)看，《行政訴訟法》屬于法律，“六部委”印發(fā)的文件屬于部門規(guī)章，而財(cái)金[2014]156號(hào)文屬于規(guī)范性法律文件，顯然《行政訴訟法》和“六部委”印發(fā)文件的法律效力高于規(guī)范性法律文件，從制定的時(shí)間上來(lái)看，也是《行政訴訟法》和“六部委”印發(fā)文件新于財(cái)金[2014]156號(hào)文屬于規(guī)范性法律文件。
因此， PPP合作模式下的協(xié)議，其中一方的簽署主體為某行政機(jī)關(guān)，而另一方為社會(huì)資本，同時(shí)合作項(xiàng)目中很多均為特許經(jīng)營(yíng)類的項(xiàng)目，即使非特許經(jīng)營(yíng)類項(xiàng)目的，則合作協(xié)議中一般也還或多或少的賦予了行政機(jī)關(guān)一定的行政優(yōu)益權(quán)，為此筆者認(rèn)為PPP模式下的合作協(xié)議通常應(yīng)被認(rèn)定為行政協(xié)議。
2. PPP項(xiàng)目的爭(zhēng)議解決方式。
PPP模式下的合作協(xié)議的性質(zhì)若定性為行政協(xié)議，其將不適用商事仲裁條款，而在實(shí)踐中作為社會(huì)資本的一方，通常更加希望通過(guò)選擇商事仲裁的方式以回避地方法院的管轄，故在簽訂PPP合作協(xié)議時(shí)需特別注意爭(zhēng)議解決方式的選擇，以免發(fā)生不必要的糾紛。
結(jié) 語(yǔ)
由于我國(guó)目前對(duì)于PPP項(xiàng)目的規(guī)定均集中在部門規(guī)章和相關(guān)文件之中，而且大多是由發(fā)改委和財(cái)政部分別制定的，兩部委之間制定的規(guī)定還有很多沖突和不一致的地方，我國(guó)現(xiàn)又在大力推行PPP項(xiàng)目的合作模式下，而律師又是政府和企業(yè)的參謀，要為其把好法律之門。為此。筆者想通過(guò)本文對(duì)PPP項(xiàng)目的概念、業(yè)態(tài)、模式等進(jìn)行梳理，并對(duì)實(shí)踐中經(jīng)常遇到又爭(zhēng)議較大的法律問(wèn)題進(jìn)行解剖和發(fā)表自己的觀點(diǎn)，望能給大家一些參考意見。
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[ii]賈康、孫潔：《公私合營(yíng)伙伴關(guān)系（PPP）的概念、起源與功能》《中國(guó)政府采購(gòu)》，2014年6月，總第157期，第14頁(yè)；
[iii]賈康、孫潔：《公私合營(yíng)伙伴關(guān)系（PPP）的概念、起源與功能》《中國(guó)政府采購(gòu)》，2014年第6期，總第157期，第15頁(yè)；
[iv]楊衛(wèi)華、王秀山、張鳳海：《公共項(xiàng)目PPP模式選擇路徑研究》《華東經(jīng)濟(jì)管理》2014年第2期，第122頁(yè)；
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