2016年律師實務理論研討會論文

解決破產案件立案問題 

助推“僵尸企業”破產清算

潘玲源

 

[摘  要] 對僵尸企業進行破產清算，使其退出市場是處理僵尸企業，解放生產資源的重要途徑。但是，我國長期存在企業破產率低，破產案件立案少的突出問題。問題產生的原因是多方面的，既有思想觀念方面的原因，又有立法制度層面的原因，還有社會其他制度配合度的原因等。本文試圖針對問題產生的種種原因，分別提出具體解決方式，著重從法律制度層面闡述破產清算案件是否應當受理的破產原因。通過淺析解決方式，希望能夠對解決僵尸企業破產立案問題起到一定的作用，推動僵尸企業破產清算邁出關鍵性的第一步。

 

[關鍵字] 僵尸企業  破產清算  破產原因 

 

引 言

僵尸企業是一個經濟學概念，就是指那些無望恢復生氣，但由于獲得放貸者或政府的支持而免于倒閉的負債企業。僵尸企業是人為扭曲市場規律的產物，會產生浪費社會資源、擾亂市場秩序、脫離資產監管、損害職工權益、形成金融風險等危害。為化解過剩產能，深化經濟改革，清理“僵尸企業”勢在必行。

數量眾多、規模龐大和產業技術含量低的僵尸企業根本無法進行兼并重組，或兼并重組對結構調整無任何意義，對該部分僵尸企業進行破產清算，使其合法有序地退出市場，是矯正供需結構錯配，改變要素配置扭曲的最好解決方式。

但是，我國歷來企業破產率極低，破產案件數量占實際破產企業數量的比例不到萬分之一。如何推動僵尸企業進行破產清算，成為關鍵性的問題。

一、我國企業破產清算現狀

《中華人民共和國企業破產法》（以下簡稱《企業破產法》）為我國現行破產法，于2006年經全國人大常委會審議通過，自2007年6月1日開始施行。不同于之前的《中華人民共和國企業破產法（試行）》，破產法適用范圍不再局限于全民所有制企業，而是適用于全部企業法人，適用范圍大大擴大，從此我國開啟了新破產時代。但是，《企業破產法》施行后，全國法院受理破產案件的數量不升反降。據相關統計，案件數量從2006年的4000余件逐步降低到2010年的2000余件。2011年、2013年最高人民法院分別制定并施行了《關于適用<中華人民共和國企業破產法>若干問題的規定（一）》（以下簡稱“《規定（一）》”）、《關于適用<中華人民共和國企業破產法>若干問題的規定（二）》。雖然最高人民法院相繼制定司法解釋，努力完善破產立法；同時，全國各省高級人民法院也增加不少律師事務所和會計師事務所進入破產管理人名單。但即便如此，全國破產案件受理數量仍然沒有增加。據相關統計，2015年第一季度，全國各地法院受理破產案件僅為264件。這種情況阻礙了破產法的貫徹實施，使破產制度未能發揮其應有的社會調整作用。

此種情況下，不難看出試圖啟動破產清算程序清理僵尸企業，已達到解放生產資源的效果，任重而道遠。

二、我國企業破產率低的原因

（一）從思想觀念方面看，我國歷來沒有破產文化，對破產存有偏見和誤解。

我國歷來沒有破產文化，現代法律意義上的企業破產制度實行時間不長，大家往往對破產存在以下幾種偏見和誤解。

第一，我國歷來沒有破產文化，受中國文化傳統和中式商業習慣的深刻影響，大家普遍認為破產是一件很不好，甚至是丟臉的事情，故而盡可能的通過其他途徑而非破產程序解決債權債務問題。

第二，對破產清算制度存在抵觸心理，總認為企業破產對社會會起到消極破壞效用，不愿進行破產清算，完全沒有認識到“這些經營失敗且無法挽救的企業猶如社會之惡性腫瘤，對其破產切除手術越猶豫拖延，向健康企業傳染的范圍就越大，不僅會將其他企業拖破產，使更多的職工失業，企業財產也會消耗流失殆盡，使社會問題更加難以解決，為社會危機更危險的爆發積蓄能量”。只有及時對經營失敗且扭轉無望的企業進行破產清算才能保證市場經濟優勝劣汰基本規律的實現，才能發揮市場對生產資源優化配置的作用。這正因為如此，國家才提出清理僵尸企業，提高資本配置和運行效率。

第三，對破產制度認識片面，只知道破產清算制度，而不知道破產重整、和解等企業挽救制度。破產重整、和解制度，也可以稱作破產保護制度，實際上是債務人資產的一種保護，同時也使得債權人的權利最大化，獲得了可行的、最高比例的清償。事實上，在僵尸企業破產清算過程中，完全可以根據僵尸企業不同的企業實際情況，申請直接破產清算或者是破產重整。

第四，我國在之前舊的破產法實施過程中采取的政策性破產做法，也給人們對破產法的正確理解與實施造成嚴重誤導。所謂政策性破產實質上不過是借破產之名，行國有企業行政關閉之實，與現行破產法制度的立法宗旨，即“保護債權人、債務人的合法權益，維護社會主義市場經濟秩序”完全不同甚至是相互沖突的。不但如此，而且政策性破產還違反了擔保法等法律法規，通過國家行政強制性規定，犧牲抵押權等擔保權人的權益，支付職工安置費用。

（二）從法律制度方面看，我國破產立法存在缺陷，破產原因較為嚴苛，且不易舉證。

破產原因，又稱破產行為或破產界限，是適用破產程序所依據的特定法律事實，是法院作出破產宣告的特定事實狀態，是破產程序得以發生的實質條件。

我國《企業破產法》第二條規定：“企業法人不能清償到期債務，并且資產不足以清償全部債務或者明顯缺乏清償能力的，依照本法規定清理債務。企業法人有前款規定情形，或者有明顯喪失清償能力可能的，可以依照本法規定進行重整。”根據該條規定，我國破產法規定的破產原因有兩種，一種是不能清償到期債務加資不抵債，另一種是不能清償到期債務加明顯缺乏清償能力。相比于世界各國普遍適用的以不能清償到期債務作為一般破產原因，以資不抵債作為自愿申請破產的輔助性破產原因相比，我國的破產原因要求較為嚴苛，且不易舉證。

2011年最高人民法院制定了《規定（一）》對此進行了較為詳細的解釋。但在實際運用過程中，該司法解釋尚未發揮實際作用。（詳細見下文第三部分論述）

（三）從破產清算相關主體來看，各方主體因觀念和制度種種原因均不愿進行破產清算，具體而言，細分如下：

1、破產清算案件申請主體即債務人和債權人申請動因不足。

債務人在資不抵債的情況下，無論是個別清償或者是采取破產方式統一全部債權人的追償行為，債務人的結果是相同的，即一無所剩，破產申請對債務人來說毫無利益可言。相反，破產申請后，債務人將面臨破產管理人全面審查經營管理和財務情況，債務人的一些不規范甚至是違法違規操作將暴露無遺。故債務人不可能主動申請破產。只有在債務人存在破產挽救可能性時，債務人才有可能積極申請。

從債權人方面來看，擔保債權人一般不會提出破產申請，因其債權一般可以得到完全的清償。相反，破產程序的啟動極大可能會延緩其受償時間。另外，因為破產清算的清償比例往往較低，故無擔保債權人，一般在知悉債務人已經或臨近資不抵債，也往往傾向于單獨行動，從而企圖搶得先機，單獨得到受償。

2、破產清算案件審理主體即法院受理動力不足。

由于受思想觀念影響，以及破產案件工作量大、處理難度高等原因，法院也并不愿意受理破產案件。同時，法院內部沒有專門的破產案件審理機構、破產案件審理缺乏專業化隊伍和對破產案件未設立專門的、合理的績效考評機制等原因，進一步降低了法院受理破產案件的積極性，往往以“嚴把立案關”為由，將本已為數不多的破產申請案件拒之法院門外。

3、破產清算案件配合主體即相關政府職能部門協調動力不足。

破產案件對社會產生的影響性較大，比如破產案件往往會產生稅收、職工失業安置和社會穩定等問題。這些問題會影響到政府既得利益，而且處理起來較為麻煩，且無法為政績添磚加瓦，故一些地方政府有關職能部門對破產案件產生的社會問題不履行法定職責，采取消極不配合的態度。此種態度，又加劇了法院處理破產案件的難度，使得法院加重對破產案件的畏難情緒。

三、破產清算立案問題的解決辦法

（一）思想觀念方面，現階段是推進企業依法破產的契機，可以大力宣傳破產法和成功破產案例，尤其是重整案例，為現代破產法“正名”。

自中共中央十八屆三中全會以來，“健全優勝劣汰市場化退出機制，完善企業破產制度”的要求始終貫穿中央經濟會議。同時，2015年開始，又提出了處理一些規模較大、占用生產資源多的國有資本中的僵尸企業，優化國有資本布局結構，提高國有資金配置和運行效率。

當下，我國社會已經開始在經濟層面認識市場化退出機制的重要作用。而現階段的法治理念下，必然要求市場化退出依法推進，不可能再走上政策性破產的老路，故而現階段是我國推進企業依法破產的一大契機。法院作為審理機構、律師作為管理人以及承擔普法義務的司法局和政府相關職能部門，均可以開展一系列的破產法宣傳活動，提高大家，尤其是企業負責人對破產法的認識。同時，可以開展破產成功案例的宣傳，更加直觀、生動、深入地展現破產法對現在企業的挽救機制和對生產資源的解放功能。

（二）法律制度方面，應當正確認識破產原因，正視《規定（一）》的規定，使其發揮應有的作用。

如上所述，破產原因，是適用破產程序所依據的特定法律事實。“不能清償”是世界各國普遍采用的原則性破產原因。但是“不能清償”概念，是描述債務人清償能力喪失的一個客觀狀態標準。由于其是純粹客觀的標準，所以主要是起到對破產原因的應然狀態在理論上予以界定的作用。在司法實踐中，債務人喪失清償能力的客觀狀況只有通過其外觀行為表現即實然狀態，便構成當事人的破產申請原因。法院在審查應否受理破產申請階段對破產原因的認定，必然是通過破產申請原因存在這一事實而推定得出的。正因如何，我國《企業破產法》在第二條規定破產原因的同時，還有第七條的規定了債務人、債權人及清算責任人的破產申請原因。正確認識破產原因，明確破產原因和破產申請原因之間的區別和關系，才能對債務人或者債權人提出的破產申請進行正確的審查。

我國《企業破產法》在立法時，沒有引入“停止支付”的概念和“停止支付可以推定為不能清償”，這一規定不僅使得債權人很難舉證債務人“不能清償”這一應然狀態，從而喪失破產申請權，而且會使法院在審查債務人是否存在破產原因時，無法對債務人是否不能清償和是否資不抵債作出確定性結論，以抱著謹慎態度，從而不受理破產案件。我國《規定（一）》第二條對“不能清償到期債務”進行了界定，規定：“下列情形同時存在的，人民法院應當認定債務人不能清償到期債務：（一）債權債務關系依法成立；（二）債務履行期限已經屆滿；（三）債務人未完全清償債務。”本條規定，實質上就是講應然狀態下的“不能清償”，變通解釋為實然狀態下的“停止支付”，用停止支付推定不能清償。這一變通做法，有效解決了破產原因在實際適用時的判斷問題。

《破產法司法解釋》第三條對“資不抵債”進行了具體化、可操作化的規定，從而使“資不抵債”得以適用于司法實踐判斷。但是，如果是債權人提出的破產申請，債權人很難舉證債務人資不抵債，故而《規定（一）》第四條同時對《企業破產法》第二條中規定的“明顯缺乏清償能力”作出了界定，規定：“債務人賬面資產雖大于負債，但存在下列情形之一的，人民法院應當認定其明顯缺乏清償能力：（一）因資金嚴重不足或者財產不能變現等原因，無法清償債務；（二）法定代表人下落不明且無其他人員負責管理財產，無法清償債務；（三）經人民法院強制執行,無法清償債務；（四）長期虧損且經營扭虧困難,無法清償債務；（五）導致債務人喪失清償能力的其他情形。此條規定下債務人即使資大于債，在該條列舉的各種情況下也應認定其發生破產原因，對保障當事人尤其是債權人的破產申請具有至關重要的作用。

《規定（一）》在解釋《企業破產法》時，通過界定和變通等手段，將破產原因規定的更加具體化、可操作化，使得我國破產法理論更向世界通說靠近，具有極大的進步意義。但是，縱觀《規定（一）》實施后的司法實踐，我國因上述各類原因，法院在受理破產案件時，對《規定（一）》的適用不積極，導致《規定（一）》不能發揮其應有的作用。

從立法層面改變現有破產法律制度，可能需要一定的時間和過程。現有的司法解釋應當得到正視和運用。

（三）破產案件相關主體方面，法院應當帶頭解決破產案件立案難問題，而政府各相關部門應當積極配合法院工作，解決法院受理破產案件的畏難情緒，同時，增強債務人和債權人申請破產的動因。

1、法院作為破產案件受理和審理機構，對企業是否進入破產程序，起到決定性作用。

一方面，如上所述，法院在審查企業是否符合破產原因，應否啟動破產程序時，應當積極使用《規定（一）》的相關規定。正如《規定（一）》制定后，最高人民法院發出的《關于正確適用<規定（一）>充分發揮人民法院審理企業破產案件司法職能作用的通知》的第一項要求，各級人民法院要認真學習和正確理解該司法解釋的精神，要轉變觀念、克服困難，對當事人提出的符合受理條件的破產申請，應當依法予以受理。

另一方面，法院內部應當加強破產案件專業化隊伍建設，成立破產案件專門審理機構，同時，建立健全破產案件不同于一般民事訴訟案件的績效考核機制。2016年3月28日，最高人民法院審判委員會專職委員杜萬華在《人民法院報》刊登題為《依法處置“僵尸企業”，開創破產審判工作新局面》的文章，今后一個時期，運用破產法律程序依法處置“僵尸企業”和破產案件審理，將是人民法院的一項重要工作任務，重點應抓好：一、建立企業清算與破產審判庭；二、做好執行程序轉入破產程序工作；三、加強破產管理人隊伍指導和管理；四、建立破產費用專項資金等六項工作。

2、鑒于破產案件的特殊性，政府各職能部門應當在破產案件中積極履行解決問題的各項職能，從而為法院受理和審理工作提供堅實的后盾，另一方面也鼓勵債務人和債權人申請破產清算。

現階段，清理僵尸企業是經濟改革的一項重要工作，政府各職能部門應當能夠認識到企業依法破產清算的重要性。政府各職能部門積極為破產案件解決各類社會問題，比如職工安置安撫工作、失業金發放工作和財政稅收衡量和社會秩序維持穩定等工作，以及積極開展對債務人在企業經營管理過程中可能涉及到的刑事違法調查等工作。通過政府各職能部門相關工作的開展，可以有效的配合法院的審理工作，有助于破產案件的順利進行和成功結案，從而可以提高法院受理破產案件的積極性。而政府工作的支持，也會使有挽救可能性的債務人和通過訴訟途徑無法受到清償的債權人提升申請破產的積極性，增大申請動力。一些存在刑事違法的債務人也有可能因遭到刑事訴訟而進入破產程序。

結 語

通過本文的淺顯分析，希望能夠達到拋磚引玉的作為，為解決破產案件立案問題提供有用的途徑和方式，增加我國破產案件數量，推動僵尸企業進入破產程序。依法處理僵尸企業，使其順利退出市場，從而達到解放生產資源，化解過剩產能，深化經濟改革的目的。