羈押必要性檢察審查制度分析

浙江省臺州市黃巖區人民檢察院 郭升

 

摘  要：我國刑事訴訟中的審前羈押不是一個獨立強制措施，而是刑事拘留和逮捕的附帶性狀態。目前我國的審前羈押普遍存在高比率的現象,“構罪即捕、一押到底”已經成為我國刑事訴訟程序中的常態。如此給社會帶來許多負面影響。因此，十分有必要且迫切建立獨立完善的司法審查機制以保障犯罪嫌疑人、被告人審前不被濫用羈押、超期羈押的權利, 避免可以不羈押而仍然羈押的現象；建立一套行之有效的權利救濟機制, 充分發揮檢察機關的監督職責。在將逮捕必要性審查機制作為第一道防線的同時, 將捕后羈押必要性審查機制作為第二道補救防線, 放寬適用取保候審, 以確保犯罪嫌疑人、被告人審前權利的實現, 維護司法公正，實現社會和諧。

關鍵詞：羈押必要性、審前羈押、檢察審查、審查制度

 

引言

我國刑事訴訟法中規定的強制措施有五種，其中拘留和逮捕是剝奪犯罪嫌疑人、被告人人身自由最嚴厲的兩種。我們當下所說的刑事羈押是作為拘留、逮捕強制措施的附帶性后果而存在的，其目的在于防止犯罪嫌疑人妨礙刑事訴訟程序順利進行及發生再次危害社會的危險性，這種羈押狀態就是審前羈押，也叫未決羈押。正是因為羈押的嚴厲性，當犯罪嫌疑人、被告人的羈押必要性不復存在時，理應轉變強制措施，解除羈押狀態。在司法實踐中，拘留由偵查機關單方面決定和執行，加上檢察機關審查逮捕的七天時限，實際時限可長達三十七日；一旦批準逮捕，羈押狀態就可以一直持續到二審程序終結。因此，我國的逮捕制度不是名副其實的“逮捕”制度，而是一種羈押制度。審前高羈押率，“構罪即捕、一押到底”的慣例，已嚴重影響了我國的司法形象。因此，強化對審前羈押的必要性審查和犯罪嫌疑人的權利救濟已經刻不容緩。

一、逮捕羈押的現狀

我國刑事訴訟中的羈押是與刑事拘留、逮捕為一體的，是拘留、逮捕的執行方式與繼續后果，就刑事犯罪案件而言，刑事拘留后不報請逮捕的案件占的比例很低。

無論是官方統計還是專家學者的大量實證調研都表明，濫用羈押、超期羈押、久押不決等問題至少在我國近三十年內都非常嚴重。根據《中國法律年鑒》數據顯示，自1997年修改后的刑事訴訟法實施以來的十年里,我國刑事犯罪羈押候審率超過90%。另據統計，1998年至2010年上半年，在羈押決定階段，我國刑事案件批捕率平均達到90.21％（追捕數除外），每年批準逮捕90余萬人，而在2002至2008年全部起訴案件中被法院宣告無罪、免除刑罰、宣告緩刑、判處拘役、判處管制和單處附加刑的平均比率是34.45％。2007年至2009年，約1.2％的捕后犯罪嫌疑人被作出不起訴處理，捕后被法院判處三年以下輕刑或免刑的平均為56％，判處徒刑緩刑以下輕刑或者免刑的約為21％。我國處理刑事案件的常規模式是犯罪嫌疑人、被告人在羈押狀態下接受偵查以及等候審判。這一現象長期不為公檢法三機關所重視。高輕刑率直接反映出我國司法實踐中羈押率過高的現狀，也對我國刑事案件高羈押率的正當性提出嚴厲拷問：是否真的有必要？我國的刑事司法政策包含寬嚴相濟政策，該政策對輕微刑事案件處理上有指導作用：能從寬處理的要從寬，可捕可不捕的不捕, 能不訴的不訴, 能不判實刑的不判實刑。寬嚴相濟政策是無罪推定原則在我國的發展運用。因此，在判處三年以下徒刑等輕刑罰的人中應該充分體現寬嚴相濟政策。而在司法實踐中法院在審判輕微刑事案件時，“業經逮捕”已經成為犯罪嫌疑人、被告人被判處實刑的重要原因, 甚至有的案件以此為由，不得不高判刑、判重刑, 以此來避免“超羈押期”的問題，這無疑是掩耳盜鈴，羈押問題并不能更不應該靠加重對犯罪嫌疑人、被告人的刑罰來實現。

有權力就要有制衡。羈押因其本身具有剝奪犯罪嫌疑人人身自由的嚴厲性，必須要從權力行使的角度對其加以嚴格控制，在權力行使過程中對其加以全程監督。因此樹立合法羈押觀念, 從化解社會矛盾、刑事和解的角度做好司法工作，建立對審前羈押必要性進行審查的制度，是解決上述現實問題的可行途徑。

二、國外羈押必要性審查制度參考

在域外大部分國家和地區，羈押是一個獨立于逮捕制度之外的強制措施，根據無罪推定原則，犯罪嫌疑人、被告人在未進行審判之前除例外情形不應提前承擔監禁刑的懲罰。如法國《刑事訴訟法》第 137 條的規定：“在預審階段，應當假定犯罪嫌疑人無罪，一般來說，應使犯罪嫌疑人處于自由狀態”。聯合國《公民權利與政治權利國際公約》第9條規定：“等候審判的人被置于羈押狀態下不應當是一般的原則，但可規定在釋放時應保證在司法程序的任何其他階段出庭審判,并在必要時報到聽候執行判決”。聯合國人權事務委員會在關于該條規定明確指出：“審前羈押應是一種例外，并盡可能的短暫”。這些規定都表明審前羈押只能是例外，而非常態，犯罪嫌疑人、被告人在被法院判決之前不應被長時間地剝奪人身自由。

同時，在國外法律體系中，這種羈押的例外情形（即審前羈押、未決羈押）有嚴格的司法審查機制和司法救濟機制：（一）羈押理由限定嚴格。限定在是否有礙刑事偵查、刑事訴訟程序進行和再犯罪上，并以可能判處三年以上有期徒刑的重罪為主；（二）以法院為審查主體。任何形式的關押都必須由法官簽發逮捕令和羈押令，緊急抓捕除外；（三）羈押期限短，普遍在4個月以內；（四）當事人能夠參與審查程序。英、美、法等國設立控辯雙方參加的聽審程序，德、日、臺設立法官書面審查和口頭訊問相結合的方式；（五）權利救濟機制發達。被羈押人不服羈押決定可以要求復審和申訴；（六）保釋社會化管理配套措施完善，羈押比例控制嚴格，域外審前羈押階段犯罪嫌疑人、被告人的羈押率均控制在20%以內，包括我國港、澳、臺地區。國外普遍采取的保釋制度既在保障羈押人的人權上具有優勢, 又可以有效解決高羈押率問題。保釋制度在貫徹無罪推定原則、降低羈押率等方面具有不可替代的重要作用。

三、羈押必要性審查的主體歸屬

羈押必要性審查主體的爭論實質上是司法審查權的爭論，從多方面角度考察，在我國構建以檢察機關為主體的羈押必要性審查模式即是現實的，也是可能的。

首先，我國實行全國人民代表大會權力體系下的“一府兩院”模式，“一府兩院”向全國人民代表大會負責。在這種模式下，法院不具備違憲審查等司法審查權，國外以法官為主體的羈押必要性審查模式顯然不能照搬照套到我國來運用。

其次，檢察機關的法律監督機關地位決定了羈押必要性審查的合法性與合理性。我國檢察機關是法律監督機關，在司法監督權獨立的情形下能夠做到不受行政機關、社會團體和個人的干涉，獨立行使職權，切實發揮監督制約作用。維護法律統一正確實施和社會公平正義正是檢察機關的根本宗旨和價值追求。

再次，檢察機關各部門的職權配置中的偵查監督科、公訴科、駐監所監察科都能中立、客觀審查羈押必要性。審查逮捕、審查羈押是對偵查活動、羈押執行活動的監督，這種監督屬性決定了由法律監督機關行使的合理性。

最后，假如由法院作為羈押必要性審查與監督的主體只能帶來法官對案件的預斷以及對錯捕案件的難以糾正。因為我國不同于國外，國內不具有獨立于審判法官的預審法官或治安法官制度。檢察機關理應成為羈押必要性審查的主體，一方面不與《刑事訴訟法》沖突，檢察機關與審判機關在事實證據方面的證明標準是相同的，即都是“事實清楚、證據確實充分”，這就要求檢察機關嚴把證據標準；另一方面又符合我國國情，大量已經建立健全的制度和機制保證了檢察機關在羈押必要性審查上能夠更加中立、客觀。

四、羈押必要性審查的程序構建

依照羈押過程劃分，羈押分為決定羈押、繼續羈押和解除羈押三個階段。我們可以在羈押決定階段和執行階段分別進行審查，按照羈押階段性可以把羈押必要性審查機制分成逮捕必要性審查（偵監審查）、捕后羈押必要性審查起訴環節（公訴審查）及捕后羈押必要性審查執行環節（監所審查）。

（一）羈押必要性審查的逮捕環節（偵監審查）

在我國，逮捕必然導致羈押。羈押是決定逮捕后的附帶性后果，是限制其人身自由最嚴厲的一種刑事強制措施。在決定羈押階段，羈押必要性審查實際上就是逮捕必要性審查，審查批準逮捕程序也主要發揮著審查羈押必要性的訴訟功能。因此，要充分把握好逮捕必要性原則，在審查時充分衡量犯罪嫌疑人的基本人權保障。

《刑事訴訟法》第六十條規定了逮捕的三個條件：“對有證據證明犯罪事實（證據條件），可能判處徒刑以上刑罰的犯罪嫌疑人、被告人（刑罰條件），采取取保候審、監視居住等方法尚不足以防止發生社會危險性，而有逮捕必要的（必要性條件），應即依法逮捕。”這三個條件應當是相互結合遞進關系, 它們共同決定刑事案件的犯罪嫌疑人是否適用逮捕。但是在實踐操作中這三個條件被簡化為了只考慮證據條件，而對必要性條件則較少考慮（刑罰條件因其自身較容易把控，一般也較少考慮）。雖然檢察機關在《審查批準逮捕意見書》里要考慮到必要性審查，但是《審查批準逮捕意見書》僅作為內卷材料，而檢察機關在對外的《批準逮捕決定書》里只寫明構成何罪，只停留在定罪階段，而沒有充分考慮到量刑情節，也就沒有充分考慮逮捕的必要性條件。批準逮捕的審查就停留在了“構罪審查”，其結果就導致了“構罪即捕”，使逮捕必要性審查這一有效控制不當逮捕和羈押的防線被人為地放開了。

這是逮捕粗放適用的一個技術原因，還有一個主要原因導致了逮捕必要性審查的放寬，那就是“重懲治、輕教育”、“重績效、輕人權”的執法思想。在這種思想下的公檢法三機關的績效考核體系都對高逮捕率持正面評價。公安機關的拘留轉捕率、捕后起訴率，檢察機關的訴后有罪判決率是公檢兩機關考核干警工作業績的重要指標。績效考核成為了單位評先評獎、個人職務晉升的重要標準。

借此新《刑事訴訟法》即將施行的契機，如何對逮捕必要性審查進行改革顯得尤為重要和緊迫。逮捕必要性審查的主體顯然是人民檢察院偵查監督科，因為審查批準逮捕本身就是偵查監督科的職能，在審查批準逮捕的同時，加強必要性審查，即符合我國司法國情，又能有效節省司法資源。

結合國內外既存逮捕必要性審查制度及專家學者建議，基本程序可以在以下幾方面進行改革，具體而言：1.檢察機關在受理批準逮捕案件時，要求偵查機關隨卷移送證明犯罪嫌疑人有逮捕必要性的證據材料，并且單獨羅列證據，以必要性為條件進行審查。2.告知犯罪嫌疑人及其近親屬有證明無逮捕必要性的權利。3.采取書面審查加訊問聽取方式。審查偵辯雙方提交的羈押有無必要性的書面意見和證據。4.偵查機關提請延長偵查羈押期限的，重點審查延長羈押期限的必要性。5. 設立犯罪嫌疑人復議程序，建立犯罪嫌疑人不服逮捕決定及延長羈押期限決定的司法救濟渠道。6. 以列舉方式對“社會危險性”予以明確，凡不具有這些條件的, 一般應視為不至于發生社會危險性, 適用取保候審的措施, 不采取逮捕方式。7. 建立取保候審制度的程序化、公開化原則, 在取保候審中貫徹無罪推定原則。

（二）捕后羈押必要性審查的審查起訴環節（公訴審查）

刑事羈押是為了保障刑事訴訟程序的順利進行，防止犯罪嫌疑人、被告人妨礙訴訟及再次危害社會。人民檢察院公訴部門履行審查起訴職能，依法懲治犯罪，保障無罪的人不受刑事追究，所以公訴部門有權利和義務對捕后羈押必要性進行審查，對不具備羈押必要性的犯罪嫌疑人、被告人轉變強制措施，合理合法地維護其人生權利。

建立捕后羈押必要性的公訴審查機制有著積極的現實意義：一方面有利于分化共同犯罪嫌疑人。對共同犯罪嫌疑人恰當運用捕后羈押必要性審查機制，可以促使從犯、脅從犯為爭取解除羈押而積極交代自己的犯罪事實，檢舉揭發他人罪行，協助司法機關調查取證。另一方面有利于節約司法資源，降低訴訟成本。對沒有繼續羈押必要的犯罪嫌疑人可以依法及時解除羈押，有效緩解看守所與財政壓力。

因此，在捕后羈押必要性的公訴審查階段，公訴部門在審查案件事實是否清楚、案件定性是否準確、證據是否確實充分、是否有必要移送起訴等傳統審查內容之外，還應該對犯罪嫌疑人有無繼續羈押的必要性進行專門的審查，對沒有繼續羈押必要的犯罪嫌疑人適時解除羈押。

捕后羈押必要性審查機制的公訴審查的基本程序可以有這么幾點：1.案件受理后，主動告知犯罪嫌疑人及其家屬、律師有提請檢察機關對其進行羈押必要性審查的權利。2.檢察機關公訴部門應當充分聽取偵辯雙方意見，采用書面審查與訊問聽取相結合的審查方式。3.對輕微刑事案件犯罪嫌疑人羈押必要性進行全面審查，對主觀惡性小、犯罪情節輕微、初犯、偶犯、過失犯罪、未成年人犯罪，且有自首、認罪態度好等法定、酌定從輕情節，捕后有明顯悔罪表現、積極賠償、取得被害人諒解、解除羈押不具備社會危險性、有證據證明不認為可能判處徒刑以上刑罰以及對確患有嚴重疾病、生活不能自理的犯罪嫌疑人要及時有效的做出解除羈押決定。4.繼續羈押必要性審查機制除了要與寬嚴相濟的刑事政策、刑事和解制度、未成年人保護規定等結合起來之外，還要與輕微刑事案件快速辦理機制、案件辦理時限、案件管理機制有機結合起來。5.規范工作程序。首先，案件承辦人就個案啟動審查機制，必要時可以與原逮捕部門溝通，聽取逮捕理由。接下來，公訴部門負責人應當對有無繼續羈押必要進行嚴格審查，并提出處理意見。最后由檢察長或者檢委會決定是否變更強制措施。

（三）捕后羈押必要性審查的執行環節（監所審查）

在檢察機關的職能分配中，監所檢察部門均在看守所設有駐監所檢察室，其職責范圍就是監督看守所的監管秩序和保障在押人員的合法權利。現有法律中關于犯罪嫌疑人、被告人權利的規定不少，但是有效的救濟措施卻十分缺乏，“一押到底”的現象十分普遍。而犯罪嫌疑人、被告人從拘留到二審生效這段時間里都處于駐監所檢察室的監督范圍內。駐監所檢察室在日常工作中能夠更加容易和準確地發現羈押過程暴露出的問題，對犯罪嫌疑人、被告人是否具有繼續羈押必要性也最有話語權，其作為審查繼續羈押必要性的執行環節審查的主體也最為中立與客觀，并且監所檢察還有不受各個訴訟環節的制約的優勢。因此，監所檢察理應成為捕后羈押必要性審查的執行環節的主體。

監所檢察室作為專為保護在押人員權利的部門, 應當將這項貫穿于整個審前程序的羈押必要性審查工作納入駐監所檢察室的職能范圍。

捕后羈押必要性審查的監所審查，建議采取以下具體做法：1.建立評估體系。該評估體系應盡可能詳實, 作為是否羈押的參考條件。可通過《在押人員繼續羈押必要性評估表》之類的表格對每個在押人員的具體案情、羈押時限、悔罪態度等方面進行個性化考評，并且建立數據庫，建立動態管理、定期評估機制。同時要反復論證表格及評估體系的科學性。2.堅持人權保障。更強調對被羈押人權益的保護，堅決糾正超期羈押、久押不決等違法現象。3.強調部門協作。將不予繼續羈押評估報告提請不同訴訟階段的辦案機關或部門共同探討決定是否解除羈押。4.賦予監所檢察部門變更強制措施的提請檢察建議權。檢察建議以口頭建議為主，書面建議為輔，監所檢察部門提請檢察建議，然后由分管檢察長發出檢察建議，復雜案件可以提交檢委會討論決定。如確定變更強制措施的，監所檢察部門還應當與羈押執行部門做好溝通工作，確定強制措施變更日期；如果羈押執行部門不同意關于變更強制措施的檢察建議，駐監所檢察官應及時要求羈押執行部門出具不同意變更強制措施的書面說明，再根據該說明結合實際案情做出是否發送糾正違法通知書的決定。5. 規范審查流程。對審查期限、審查方式做嚴格規范，堅決把好對在押人員審前司法救濟的最后一道關卡。6.賦予在押人員提起審查建議權。“無權利則無救濟”。司法實踐中, 當在押人員認為羈押理由及羈押必要性已經不存在時,可以自行提出變更強制措施的申請。檢察機關應當受理，并及時有效地做出答復。7. 完善律師介入機制。建立律師介入機制,律師往往能了解案件里隱藏的其他社會問題，全面了解案外因果,可以幫助司法機關更好地把握羈押必要性要件。

五、結語

在我國現行司法體制與職權配置下，構建羈押必要性審查的檢察模式有其實然性與應然性，通過逮捕必要性的偵監審查、捕后羈押必要性的公訴審查以及捕后羈押必要性的監所審查三個審查機制，將會有效限制和減少刑事羈押率，及時地保障在押人員的不被濫用羈押、超期羈押。而羈押必要性審查制度的構建，必須要求政法干警端正羈押必要性審查的重要性的執法理念,真正理解和把握必要性要件,重塑羈押強制措施的法律制度。此外，隨著刑事羈押制度的深入改革，寬嚴相濟的刑事政策的深入貫徹，羈押必要性審查制度必將發揮更加重要的作用，而非羈押性強制措施制度的建立健全以及配套措施的全面完善也會推動落實司法救濟，維護司法公正，實現社會和諧。

 

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