淺談環境公益訴訟的若干問題

——兼記旁聽浙江省首例環境公益訴訟案觀后感

 

浙江國傲律師事務所律師    俞秋燕

 

【內容摘要】2011年10月，在全國人大常委會第二十三次會議審議的《中華人民共和國民事訴訟法修正案（草案）》中，增加了公益訴訟制度以保障當事人的訴訟權利，在立法上首次確立了環境公益訴訟制度。當然，目前法律是否修改和如何修改還都是未知數，但在實踐中，平湖市人民法院大膽嘗試，做了第一個吃螃蟹的人，依法受理并審理了浙江省首例環境公益訴訟案件，這將環境公益訴訟又推向風口浪尖。另外，環境問題的嚴重性以及環境社會利益對人類生存發展的重要性，更加迫切的要求我國建立環保公益訴訟制度。但是，作為新制度在探索階段，還存在諸多的理論與實際問題需要各界人士予以探討。

 

【關鍵詞】環境公益訴訟   訴訟主體  損失確定  訴訟費  調解  程序  環保基金 

  

2011年11月7日，平湖市人民檢察院以公益訴訟原告的身份向平湖市人民法院依法提起了環境公益訴訟，請求法院判令嘉興市綠誼環保服務有限公司以及海寧4家制革企業共五名被告因環境污染造成的直接經濟損失共計約54.1萬元。平湖市人民法院依法受理并于2011年11月30日公開開庭審理。12月16日，平湖市人民檢察院與五名被告之間達成和解協議：嘉興綠誼環保服務有限公司支付因環境污染造成的直接經濟損失54萬余元并承擔案件訴訟費。該案件成為浙江省首例環境公益訴訟，無論是對環保領域還是司法領域都是一次重大的突破，該案件引起了社會的巨大反響，并入選《法制日報》2011年中國十大影響性訴訟。筆者有幸成為其中的一名旁聽者，觀摩了開庭的整個過程，并對該案件的相關問題作了一些思考。同時，現又正值《民事訴訟法修正案（草案）》審議過程中，作為新亮點之一的“公益訴訟制度”最終如何亮相，都是我們環保界與法律界的關注點。加之我們嘉興地區環境問題日益突出的現狀，筆者認為有必要對環境公益訴訟制度相關問題做一些整理，望趁此機會與各位同仁共同探討。

一、環境公益訴訟的現狀

公益訴訟public interest litigation，筆者查閱了相關資料：該詞始于20世紀60年代，這一詞起初并非一個法律意義上的概念。由于當時美國的眾多社會制度均面臨挑戰，因而出現了各種嘗試改革的方案，設立了眾多的公益法律機構及類似的倡導制度。它們一般是為了環境、消費者、女性、有色人種、未成年人及類似的諸多社會公共利益而展開活動，由此而進行的訴訟被稱為公益訴訟。無論是英美法系還是大陸法系，許多國家對涉及公益的訴訟都建立了相應的訴訟機制，其中環境公益訴訟在這些規定中往往占有重要地位。

上世紀九十年代中后期，“公益訴訟”這一概念才被引入中國。由于該制度在我國還沒有明確的立法予以規定，到目前為止還沒有明確的定義。主要含義是指當公共利益遭受或者可能遭受侵害時，檢察機關、社會團體或有利害關系的公民可依法對環境污染行為人提起訴訟。2005年，以全國律協發布《公益訴訟蘇州宣言》為標志，公益訴訟掀起了一個小高潮，如郝勁松狀告鐵道部拒開發票案、李剛狀告全國牙防組虛假認證案等。但是，我國現行的法律框架里，并無環境公益訴訟的立足之地。例如，我國的《憲法》、《環境保護法》均有公民檢舉、控告權的規定，雖然這些條文被學者們視為我國可以進行公益訴訟的法律依據，但這無論是訴訟主體的確定，還是訴訟程序的展開，在現行訴訟法上無疑都找不到任何痕跡，而且在強調依法審判、有著大陸法系傳統的我國法院，這樣的規定是不足以真正支撐訴訟發起的，所以在司法實踐中也不可能出現真正意義上的環境公益訴訟。因而有必要對我國的相關實體法和訴訟法進行修改，明確公民訴訟的法律依據。[①]

 2011年10月24日，在提交全國人大常委會第二十三次會議審議的《中華人民共和國民事訴訟法修正案(草案)》中，首次增加規定：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，有關機關和社會團體可以向人民法院提起公益訴訟。”這意味公益訴訟從公民實踐到法律制度構建的轉變，從該規定的內容上看，它對現行民事訴訟法理論和實踐都是一種大膽的突破。2011年11月30日，平湖市人民法院公開開庭審理了浙江省首例環境公益訴訟案件，對此，環境公益訴訟從實踐上跨出了關鍵的一步。

 

二、提起環境公益訴訟的訴訟主體

我國的社會主義法律制度還不夠完善。我國現行《行政訴訟法》和《民事訴訟法》均對訴訟的主體資格有著嚴格的條件限制。例如，根據《民事訴訟法》的規定，起訴資格必須“與本案有直接利害關系”，也就是說，提起環境民事訴訟必須是那些人身或財產權益直接受到他人民事不法行為侵害的人，《行政訴訟法》的規定也是如此。由此可見，我國的現行訴訟制度對公眾環境利益的保護是軟弱無力的。因此，環境公益訴訟雖然在理論上已經討論了好多年，但是實踐操作卻一直難以突破，環境公益訴訟的主體一直是一個理論界和實務界探討的問題。以下筆者將從三個主體予以簡單分析。

（一）檢察機關

當國家或社會公共利益遭受損害時，檢察機關作為原告向人民法院提起民事訴訟的制度為大部分國家適用。但在我國，檢察院能不能成為提起環境公益訴訟的主體？這是一個老生常談的話題，檢察機關在公益訴訟領域一直在予以探索和嘗試。1997年全國首例“民事公訴”案件發生在河南，只是當時地方檢察院是因國有資產流失而提起的公訴。1997年《刑法》修訂以來，部分地方檢察院以刑事附帶民事的形式提起民事公訴。2003年，山東省德州市樂陵區檢察院針對污染環境的一家化工企業，向法院提起環境公益訴訟。對此，雖然，我國目前法律體系中針對檢察院作為原告提起環境公益訴訟無法律依據，但是從我國越來越多社會公共利益受到侵害的現實，以及檢察機關以各種不同的形式提起具有公益性質的訴訟，再從現修訂的《民事訴訟法》首次明確有關機關可以提起公益訴訟等諸多情況分析，由檢察機關提起環境公益訴訟制度對我國現狀有其必要性和緊迫性。平湖市人民檢察院具有前瞻性地領先跨出了這一步。由檢察機關利用國家權力啟動訴訟，通過發揮司法裁判權的政策引導和強制威懾功能，能促使公眾和行政機關更好地保護公共利益。

（二）社會團體

由社會民間組織提起環境公益訴訟的探索也在進行中。例如，環保草根組織“自然之友”曾兩次就曲靖鉻渣污染事件向該法院提起環保公益訴訟，但皆未被受理。但是，2011年10月19日，“自然之友”，收到了云南省曲靖市中級人民法院的立案通知書。這一案件被稱為“草根NGO環境公益訴訟案”。雖然“自然之友”在后面的訴訟過程中碰到了各種難以預料的困難，其中取證之艱難，以及評估費用之高是最大的兩個問題。但是，該案件能夠予以立案，從某種程度上說已經是成功了。在2011年10月24日，“自然之友”鉻渣污染事件公益訴訟案立案后五天，提交全國人大常委會第二十三次會議審議的《民事訴訟法修正案(草案)》中，增加了公益訴訟制度，擬首次賦予社會團體提起公益訴訟的資格。這是巧合也好，有意也罷，此案是我國環境公益訴訟的歷史性突破，也是我國無利益相關者提起公益訴訟的一個良好開端。

當然，諸如“自然之友”的社會團體能否成為提起公益訴訟的主體仍然是一個具有很大爭議的問題。很多學者認為“社會團體”，應是按法律含義界定，即《社會團體登記管理條例》中規定的“達到一定會員數，經過其業務主管單位審查同意，中國公民自愿組成的非營利性社會組織”。但目前大部分獲得“社會團體”證書的組織，都是官辦的社團組織。草根性質的民間組織，注冊社會團體很難，全國只有少數幾個。“自然之友”和大多數民間NGO一樣，都屬于“民辦非企業單位”，從法律上，不算“社會團體”。另一種觀點認為，修訂案中的“社會團體”，并非指登記時所拿的證書名稱，而是一個寬泛的概念，指的是除政府和商業組織之外，其他非營利性的社會組織，包括了目前拿著“民辦非企業單位”證書的大部分民間NGO。筆者比較認同第二種觀點，如果只有經過注冊的社會團體才能成為其中的主體，那么其實質上是對提起環境公益訴訟主體的限制，民間NGO來說“名寬實緊”，是一次不折不扣的倒退。

（三）公民個人

此前，不少專家學者一直呼吁，要維護社會公共利益，就應當允許個人提起公益訴訟。全國政協委員、“自然之友”會長梁從誡于2005年3月全國政協十屆三次會議上提交的《關于盡快建立健全環境公益訴訟制度的提案》建議：“我國要加大對環境污染和生態破壞的懲治力度，法律應當逐步擴大環境訴訟的主體范圍，從環境問題的直接受害者擴大到政府環保部門，擴大到具有專業資質的其他環保組織，再擴大到更廣泛的公眾主體。”[②]但是，根據十一屆全國人大常委會第二十三次會議分組審議《民事訴訟法修正案（草案）》第五十五條：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，有關機關、社會團體可以向人民法院提起訴訟”。從該條文分析，立法機關對此采取較為謹慎的態度，并沒有賦予個人提起公益訴訟的權利。這樣的規定顯然是對公民提起環境公益訴訟的限制，從某種程度上是限制了公民的訴權。

筆者認為，既然冠名為“公益”，那么其主體的選擇應該從公益的性質和目的去界定。只規定有關機關、社會團體可以提起公益訴訟，其制度本身就存在不完善。根據法律規定，公民、法人、其他組織，都是訴訟主體，享有訴權。對于社會公共利益的損害行為，公民理應有提起訴訟的權利，這不僅是一種權利，更是一種義務。而且，從公益訴訟的發展過程分析，公民發揮的作用是功不可沒的。比如我們熟悉的中國公益訴訟創始人“邱建東”的“一塊二” 官司，公益訴訟代表郝勁松狀告鐵道部不開發票，北京律師李剛起訴衛生部“牙防組”，職業打假人王海，等等。這些所謂的公益訴訟都是由公民個人發動的。

當然，立法機關限制公民個人作為公益訴訟主體的擔憂也是有道理的，其擔憂公民濫用訴權，浪費訴訟資源等等。但是，筆者認為，每一個法律行為都會有風險所在，總不能因為存在弊端就予以規避，重要的是如何去防范這種弊端與風險。筆者查閱了相關的材料，覺得有幾種方式不管從理論上還是實務操作上都是切實可行的。比如為了有效防止立案后原告不出庭參與訴訟，避免出現濫用權利的現象，法律可以規定公民在提起公益訴訟時向法院交納了一定的訴訟保證金后，一審審結后，人民法院必須退還交納的訴訟保證金。另外，目前民訴法修改沒有提及公民個人可以進行公益訴訟，也許是為了防止個別人為了牟利進行商業“勒索”。任何制度都可能被不良動機的人利用，但不能因為有人去鉆法律的空子就廢除法律本身吧？但是既然民訴法規定了公益訴訟，就不該對主體作出限制和挑選。公益訴訟應該容許個人作為訴訟主體，但同時對于濫用訴權的人可以制定處罰措施，比如承擔敗訴的費用，構成犯罪的，對行為人追究刑事責任。案例說明：2011年12月15日，重慶市萬州區法院一審對職業打假人士劉江涉嫌敲詐勒索一案進行了宣判。判決書厚達58頁。法院宣布劉江等人被公訴機關指控的“敲詐勒索罪”成立，劉江被判處有期徒刑7年。因此，只要將法律制度的風險通過其他的途徑預防以及處置就可以適用。

值得探討的是具備什么條件的個人和團體才是正當當事人，或者才是當事人適格。從公益訴訟的目的和性質看，似乎不應該施加過于嚴格的限制，但是出于對濫訟的擔心，要求對當事人以一定的標準做適當的防范控制。

關于主體，還存在許多學說，比如民訴法草案中規定的“有關機關”也引起了各方討論。有些學者認為，“有關機關”可以理解為行政機關。但是筆者認為，由行政機關擔任公益訴訟的原告，有優勢也有弊端。優勢在于行政機關具有相關專業知識，可以作出權威準確的判斷，在損害認定、證據收集等方面可以滿足訴訟的需要。但另一方面，公共利益受損往往與相關行政機關管理缺位有關，甚至還有地方保護主義和部門保護主義作祟。從某種程度上講，公共利益受損，相關行政機關難辭其咎。因此，對環境污染可以提起公益訴訟，一定要防止在因有關機關自身不作為、亂作為造成的監管失控而導致的環境污染事件中，該機關通過訴訟規避對自身瀆職行為的追責。如渤海污染的受害者完全可以向康菲公司索賠，也可以追究海洋局監管失職的責任，如果讓本應受瀆職行為追責的海洋局提起公益訴訟，豈不滑稽？所以，筆者認為在設定公益訴訟主體時，一定要考慮到這一問題，行政機關不適合成為環境公益訴訟主體。

 三、環境污染造成的損失如何確定

環境污染的廣泛性、專業性等各種特殊性決定了一旦環境遭受了損害，其損害賠償無法確定。一、環境污染具有專業性，所謂的各種污染因子，以及相應的標準，都是相當復雜以及專業的，一般的沒有環境專業知識的公民完全是無法理解的。所以，只有求助相關的專業部門，要求對環境是否受到污染，污染的程度等等進行檢測、對造成的損害進行評估等等。諸如此類的問題就涉及到選擇檢測機構以及評估機構。在平湖市人民法院的這個案件中，筆者旁聽下來，無法了解到人民檢察院要求五被告承擔54萬多元賠償的依據是什么，在舉證階段，作為原告的人民檢察院舉出了一些由相關部門出具的發票，主要是在被告的行為造成污染后，由這些部門進行恢復原狀，因而產生的費用。

但是，筆者對此，產生很多疑惑：出具發票的這些機構是否有資格進行處理？是由哪個主體決定由這些機構處理？通過什么程序作出選擇的？這些機構出具的費用又是以什么標準計算的？被告的權利如何救濟？如果質證時對這些數據有異議，不予認可，是否可以提出重新鑒定等等？因此，筆者認為，在這個案件過程中，這些問題是沒有經過充分考慮到的。但是這些問題對整個案件的審理程序以及實體的判決結果又是至關重要的。

 因此，筆者認為，這些問題是我們在設置環境公益訴訟制度時需要探索的。筆者在對這些問題思索后，欲設置相應的措施予以規范，在此做一些不成熟的陳述。首先，在選擇相關部門時，必須按照公平、公開、公正的原則進行選擇，比如要求有相應的資質的機構通過招投標方式進行；或者原告在選擇相應機構時，必須事先以書面方式告知被告；被告如有異議的，提出異議，雙方協商選擇機構；協商不成的，由人民法院予以決定。如果原告在委托相關部門時未盡到告知義務的，被告認為其鑒定結果或出具的數據有異議的，可以向法院申請重新鑒定，等等。筆者認為，只有通過程序公正才能確保實體的公正。

四、環境公益訴訟是否適用調解

平湖市人民法院審理的該案件，最后是以調解方式結案。那么，隨之而來的問題是環境公益訴訟該不該適用調解。按照我國民事訴訟法的規定，民事訴訟是可以調解的，還可以撤訴、和解的。但是，筆者認為，公益訴訟畢竟不同于一般的民事訴訟，原告提起訴訟并不是因為自身的利益受到了損害，而是出于公共利益而作為原告提起的，該原告與案件的審理情況本身可能并沒有利益關系。試想：如果可以調解，意味著很大程度上是要作出“讓步”的，那么“讓步”是否將會放棄公眾的一些利益呢？這是否可能會對公眾利益造成損害呢？因此，筆者認為，法律應該明確規定，對于公益訴訟，不適用調解、撤訴、和解，即使可以適用，也要限制適用的條件。

五、環境公益訴訟的訴訟費如何收取

根據《訴訟費用交納辦法》的規定，訴訟費用跟索賠金額是相關的，環境公益訴訟的涉案標的都是非常巨大的，相應的其訴訟費用往往也是個天文數字。但是按照我國現行法律制度，公益訴訟和一般的民事訴訟一樣，需要原告先交納訴訟費。但是，因為是環境公益訴訟，提起訴訟的主體都是具有公益性質的，尤其是一些社會團體或是公民個人，很大程度上都無法承受如此高額的訴訟費用。如果是這樣的境況，就會大大降低有關主體提起環境公益訴訟的積極性，這也無法使環境公益訴訟達到其立法的初衷。即使原告能夠承受起相應的訴訟費用，如果原告勝訴，判決被告承擔那還好辦。但是，如果原告的請求沒有得到支持，那么提起公益訴訟的一方還要承擔龐大的訴訟費。目前根據我國的法律規定，只有特定的案件才可以免交或緩交訴訟費用，那么筆者大膽試想：訴訟費用制度應從有利于原告的角度進行設計。如原告不需預繳訴訟費用，原告勝訴后被告要負擔其包括律師費用在內的訴訟成本。在某些公益訴訟案件上，比如渤海漏油事件，原告敗訴時不承擔對方的訴訟費用。

六、審理公益訴訟適用普通程序還是簡易程序

平湖的本次案件適用的是簡易程序，筆者認為如果適用普通程序更加適合。環境公益訴訟案件涉及到社會公眾利益，事關重要；另一方面，環境公益訴訟案件較強的專業性給審理法官提出了更高的難度，因此，筆者認為根據普通程序和簡易程序的特點以及各自的優勢和弊端，綜合考察，環境公益訴訟案件應當適用普通程序，以合議庭形式審理案件。適用普通程序能更加規范、專業、公正。另外，可以嘗試建立專門的公益訴訟法庭，使案件的審理更加專業化。

七、法院判決后執行到損害賠償款如何適用

筆者在撰寫該論文之前，了解到平湖市人民法院審理的該環境公益訴訟案件，到目前為止，執行到的54萬多元賠償款現在仍在平湖市人民法院的賬上，因為面臨的問題是由哪方主體來處理該筆款項。在本案中，環保部門在調查取證方面發揮了重大的作用，從情理上欲將這筆款項使用到環境保護工作中，另一方面，作為原告的人民檢察院認為，其作為本案的原告，根據一般的民事訴訟程序，原告應該是該權利的享有者。因此，雙方爭執不下，無法達成一致意見。因此，就出現了這個現實問題，亟需解決。

筆者對此作了一些思考，認為應當根據不同的情形采取不同的方式處理，正所謂具體問題具體分析。如果案件有具體的受害人，那么案件執行后所得的款項事先支付因訴訟產生的合理費用，然后應當根據受害人的損害程度用于填補受害人的損失，如果有結余的，抽出部分資金用于設立環保基金，將多余的損害賠償款存入基金，由民間組織進行管理，做到專款專用。之后，由環保民間組織開展各種環保宣傳活動，或者將賠償金的一部分獎勵給原告，或者用損害賠償金所構成的環保基金對原告的訴訟成本進行補償，或者獎勵那些為環保公益活動作出貢獻的組織或個人等等。

八、總結

以上幾點是筆者對平湖市人民法院審理環境公益訴訟案件的一些問題所做的思考，但是由于筆者受到自身閱歷以及寫作水平的限制，再加之時間倉促，筆者在此只能做些非常粗糙的羅列，還有很多問題等待我們去研究，比如，環境公益訴訟的受理范圍，公共利益如何界定，環境公益訴訟的程序，如何處理環境公益訴訟與行政機關的關系，當事人提起的普通侵權訴訟與公益訴訟在程序上如何銜接，公益訴訟受理法院的管轄權，等等。筆者寫這些文字的目的也是希望通過這篇文章，呼吁各位同仁一同關注環保問題、關注公益訴訟。環境問題的嚴重性以及環境社會利益對人類生存發展的重要性迫使我們重新考慮傳統程序救濟機制的合理性，對不同層次的環境利益予以相應的救濟，建立和承認更有利于保護環境社會利益的訴訟制度已經成為現代社會的現實要求。[③]因此，在我國，構建環境公益訴訟制度具有迫切的現實必要性，這是學界與實務界已經達成的共識。在此，筆者希望通過這些文字，起到一個拋磚引玉的效果，真誠希望大家多提寶貴意見。

（本文獲2012年度嘉興律師理論研討會論文三等獎）

 

【參考文獻】

[1]蔡虹、梁遠：《也論行政公益訴訟》，載《法學評論》，2002.

[2]蔡守秋：《環境法學教程》，科學出版社，2003.

[3]劉誼軍：《檢察機關“行政公訴權”之再探討》，2002.
[4] 伍玉功、劉道遠：《構建我國公益訴訟制度的略論》，載《湖南省政法管理干部學院學報》，2002.

[5] 別濤：《中國的環境公益訴訟及其立法設想》，別濤：《環境公益訴訟》．法律出版社，2007年版

[6] 葉勇飛：《論環境民事公益訴訟》，別濤：《環境公益訴訟》．法律出版社，2007年版

[7]王太高：《論行政公益訴訟》，載《法學研究》，2002年版
[8]江祖興、江燕：《公民訴訟權利》，中國社會科學出版社，1999年版

 

俞秋燕律師：2009年畢業于寧波大學法學院，獲法學學士學位，并于當年通過國家司法考試，熟悉刑事、民商法相關的法律，致力于于公司法、合同法、勞動法、婚姻家庭法等民商事法律模塊的學習和研究。