職務犯罪偵查一體化探究

平湖市人民檢察院反貪局 馬衛兵

職務犯罪案件隱蔽性強，犯罪線索發現難，被侵害的大多數是國家、社會的公共利益，犯罪的社會危害性隱伏期較長，難以及時發現。這一特點使得客觀上是否發生了職務犯罪案件、發生了多少職務犯罪案件，很難被檢察機關掌握。此外收集言詞證據和書證任務重，普通刑事犯罪案件大多以具體的人或物為侵害對象，因而大多有犯罪現場和犯罪痕跡，并且存在有形的危害后果,故在犯罪證據方面,物證的地位突出,而職務犯罪案件大多不以具體的人或物為侵害對象,因而很少留有實物證據,主要通過證人證言、會議記錄、帳冊中的記錄以及犯罪嫌疑人的口供等證據予以證明，如貪污犯罪案件中的賬目、單據，賄賂案件中的行賄、受賄雙方的口供等言詞證據，因此，在證據體系中，言詞證據、文書證據的地位突出。目前職務犯罪手段越來越隱蔽，形式越來越多樣化，牽涉面越來越廣，查辦案件過程中涉及的人員與社會關系越來越復雜，職務犯罪偵查形勢越來越嚴峻,在這種情況下，如何進一步完善職務犯罪偵查一體化機制，成為提高職務犯罪辦案效率，保證辦案質量，預防和打擊職務犯罪，充分發揮檢察機關懲治腐敗職能所急需解決的問題。要以偵查指揮中心為中樞，真正實現統一管理重大案件線索、統一組織重大偵查活動、統一調配偵查力量和偵查裝備，統一整合全國檢察機關的偵查資源，使地方各級檢察機關偵查工作盡量少受當地經濟發展水平的影響，少受自身工作水平高低的影響和人力、裝備、經費的差異等各種因素的影響，以提高偵查能力和辦案水平。同時，要保證上述的偵查權在法治軌道上科

運行，要完善法律法規，實現“權責法定”，既要杜絕“法外控制權”又要避免“超級偵查權”，賦予偵查主體“充分高效，規范有限”的偵查權，同時建立科學完善的監督制約機制。

    一、職務犯罪偵查一體化的內涵

    所謂職務犯罪偵查一體化，就是在檢察長的領導下，按照上級院領導下級院體制要求，對職務犯罪大要案件的統一指揮和協調，統一管理案件信息，統一調配偵查資源的辦案工作機制。面對日益智能化的職務犯罪，傳統的偵查方法已不能適應新形勢下查辦貪污賄賂犯罪的需要，偵查工作必須以快制勝。建立健全檢察機關職務犯罪偵查工作一體化機制，是近年來檢察機關著力推行的一項重大改革舉措，對于進一步完善檢察機關偵查工作制度和機制，提高檢

察機關整體偵查能力，具有十分重要的意義。

二、職務犯罪偵查一體化的內在關系

職務犯罪偵查一體化的基本任務是通過整合偵查資源配置，發揮檢察機關的整體效能，實現協調配合與監督制約的有機統一，形成縱向指揮有力、橫向協作緊密、運轉高效有序的偵查運行機制，有效排除辦案的干擾阻力，加大職務犯罪查處力度，實現質量、效率與效果的有機統一，推動反貪偵查工作的深入健康發展，鞏固和確保反腐敗成果。為實現這一基本任務，其核心要義就在于強調職務犯罪偵查工作的整體性和統一性的基礎之上，實行“上下統一，橫向協作，內部整合，總體統籌”的偵查工作機制。因此，這就要求我們在工作中處理好四個方面的關系。

1、上下級關系。“上下統一”是檢察工作一體化機制建設的總體要求之一，對于實現檢察機關法律監督整體效能的提升具有重要意義。“上下統一”即在領導層面上，應當強化上級檢察院在檢察業務環節上的領導權，即對下偵查工作的統一指揮和協調關系，下級服從上級，上級為下級撐腰作主，搞好服務，充分發揮檢察機關領導體制的優勢，克服檢察權地方化、部門化的傾向，對轄區內發生的重大復雜案件，形成統一調配的力量，合力攻堅，集中突破的工作格局。一是上級檢察院應以查辦職務犯罪大案、要案和阻力大的案件為中心，以自偵為重點，形成以上級院指揮，承辦案件的下級院主偵，其他下級院配合的偵查一體化的機制;二是堅持下級檢察院對疑難案件、重大案件以及有阻力可能影響公正的案件向上級院請示、報告制度;三是堅持上級檢察院對下級院的指令糾正制度、檢查指導制度;四是堅持共同上級檢察院對跨區域案件的組織協調制度、案件調取、交辦制度。

2、橫向關系。“橫向協作”就是要加強檢察機關之間的相互協作，

通報情況，加強溝通，取得理解、支持與配合。即不同地域的檢察機關之間要在跨區域的檢察業務活動中實現職務行為的協助、代理、承繼、轉移的相互協作關系。一是同級檢察機關可以經常交流辦案經驗，互通有無、取長補短、相互促進;二是加強偵查協作，針對職務犯罪多是跨地域，加強異地協查取證，追逃等工作，既可節約司法資源，又可提高辦案效率。在偵查突破重要案件時，可采取異地關押、異地審訊的手段，注重借助兄弟檢察院的偵查力量來突破案件。

3、內部關系。“內部整合”就是要摒棄檢察機關內部各個業務部各自為政、相互封鎖、“神秘主義”的辦案舊模式，把檢察機關的反貪、反讀職侵權等部門的辦案力量有機地整合起來，在檢察長的統一領導下，充分發揮檢察機關各業務部門的職能作用與優勢，在日常工作中加強配合與聯系，對案件線索實行統一管理，對初查或立案偵查職務犯罪案件進行統一規范，對辦案力量進行統一調配和優化組合。即加強檢察機關內設業務部門之間的分工與協調，相互配合、相互支持，對辦案力量進行統一調配和優化整合。在可能的情況下，將反貪與反瀆合成一個職務犯罪偵查局，有效地利用偵查資源。

4、整體關系。“總體統籌”就是要強調偵查機關和偵查工作整體的統一性、有序性和協調性，檢察機關上下之間、橫向之間以及檢察機關內設機構之間結成統一的整體，運轉高效、協調有序、充分發揮整體效能。即上述三個方面要形成合力，形成整個檢察系統工作整體的統一性，只有總體統籌，才能真正發揮職務犯罪偵查一體化機制運用的效能。

以上四個方面是有機結合的，要強調多角度的整合，才能實現職務犯罪偵查工作的整體性、統一性。如果只談一個方面的上下一體化，那只是部門主義的一體化。

三、職務犯罪偵查一體化機制的改革和完善職務犯罪偵查一體化機制，主要是以上級人民檢察院為主體。主要從線索管理、偵查指揮和協作、考核激勵和監督制約等方面談如何進一步改革和完善職務犯罪偵查一體化機制。

1、建立健全運行職務犯罪偵查一體化機制的線索管理模式。建立健全線索收集機制案件線索來源已經成為制約職務犯罪偵查的“瓶頸”。沒有線索，就沒有偵查。在解決線索收集難題上，必須主動出擊收集情報。可以考慮借鑒香港廉政公署的經驗，可以考慮將預防職務犯罪部門納入職務犯罪偵查機構管理，在預防職務犯罪部門增設專業人員負責情報工作，最終設立專門的情報部門。嘗試建立偵查特情制度，拓寬線索來源渠道偵查特情，是指偵查機關領導和指揮的，用于偵查刑事案件，搜集犯罪情報，發現和控制犯罪活動的隱蔽力量。從長遠來看，應該大膽嘗試由省級院宏觀建制，試點選擇下級院分級建設、管理、使用偵查特情，拓寬線索來源渠道的制度。進一步完善與行政執法部門的工作聯系，拓寬線索來源職務犯罪偵查工作往往涉及有關的執法、執紀等職能機關和專業性單位的合作，如紀檢、監察、公安、財監、稅務、工商、海關、物價、金融、證券、審計、房地產、技術監督、通訊運營商、邊防等單位和專門領域。通過建立聯席會議制度、情況通報制度、制定規范性文件聯合下發等形式，建立健全與有關執法部門的工作聯系制度，充分發揮有關執法執紀部門在同職務犯罪斗爭中提供情報的作用。

2、整合偵查資源，進一步夯實職務犯罪偵查一體化機制基礎。

加強偵查指揮中心建設，明確偵查指揮中心體制，考慮將偵查指揮中心建成編制、經費、人員獨立的常設偵查指揮機構。賦予偵查指揮中心領導、制約下級院的權力，是真正的轄區職務犯罪組織、指揮和協調的常設機構。明確偵查指揮中心的具體職責、工作標準。如重大案件線索、情報機構及其人員的具體管理。

盡快建成信息資料數據庫。首先，建立立案偵查職務犯罪數據庫；其次，建立初查后不立案案件數據庫；然后，根據本院舉報中心分流或下級院上報的線索，經評估、篩選，分類建立涉嫌犯罪線索庫；最后，建立其他情報數據庫。偵查指揮中心根據已掌握的信息資料定期做出分析，安排、部署偵查行動。

健全四級偵查指揮中心設置最高人民檢察院、省級、市級人民檢察院成立偵查指揮中心是明確規定了的，而對基層人民檢察院未作要求。有人據此認為基層院無需設置偵查指揮中心，這是對職務犯罪偵查一體化機制的誤讀，認為基層院只是聽從上級檢察院偵查指揮即可。職務犯罪偵查一體化機制，除上下一體外，還包括橫向、內部一體。由于基層院偵查部門分設，且屬多個分管檢察長分管的現實存在，成立偵查指揮中心才有利于內部偵查指揮協調、統一。

調整舉報中心職能，打造成舉報線索的受理和管理部門。舉報中心主要職能是坐堂接報，一般設若干接待員專門受理舉報。現行舉報中心與職務犯罪偵查部門分設主要是便于內部監督，防止權力過于集中。應該看到這種機構分設的弊端，是以犧牲效率為代價的，而且實際上舉報中心是無力制約偵查部門的。應該考慮將舉報中心納入職務犯罪偵查部門管理，加快線索流轉。可以考慮增設專門的線索管理人員，建立線索管理平臺，動態管理、分流線索，實現三級檢察院機關線索資源共享。

調整預防職務犯罪部門職能，增添收集信息情報工作，納入偵查機構管理。現行預防職務犯罪部門主要工作是深入行業、有關單位調查研究、組織預防職務犯罪法制宣講等。一般來講，由于偵查部門是查處職務犯罪的，深入有關行業、單位了解情報信息，多有不便。相反，預防職務犯罪部門可利用其工作優勢，掌握網路輿情，了解相關單位情報信息，調查相關行業情況，形成有價值的情報資料，并進行長期“經營”。

整合偵查裝備資源,各級檢察院要加大經費投入，加強偵查技術裝備建設，積極運用現代化科技手段，特別是先進信息技術，加快偵查工作的科技化、信息化進程。為了最大限度實現偵查裝備資源的充分利用，可以采用基層院、市級、省級檢察院分級統籌采購、管理。常用偵查裝備由基層院自行采購、管理，報上一級檢察院備案；其他偵查裝備市級、省級檢察院統籌采購、管理，基層院按需申請使用。這樣優勢在于：一是避免重復采購，緩解裝備經費緊張的客觀現實。一般來講，市級、省級檢察院檢察經費相對充裕，而基層院則相對緊張，有的甚至連基本的同步錄音錄像裝備都無法配備。二有利于提高偵查裝備使用效能，充分體現物盡其用。如有的基層院采購了測謊儀等較少使用的偵查裝備，但幾年都沒有機會使用；而全市其他基層院有機會使用則沒有裝備。如果市級院統一采購、管理這類偵查裝備，基層院按需申請使用則此類問題可迎刃而解。

3、健全偵查指揮機制，突出職務犯罪偵查一體化機制上下聯動。加強上下一體指揮機制建設上下一體機制建設是職務犯罪偵查一體化機制建設的核心。推進偵查一體化需要上下級檢察院的密切配合，但能否全面推進，關鍵在上級院，主動權掌握在上級院。加強上下一體建設，重點是堅持上級檢察院帶頭辦案,進一步強調和突出上級檢察院（省級、市級院）在職務犯罪偵查一體化機制中的龍頭地位。

完善領辦、提辦、參辦和督辦案件機制。明確上級檢察院領辦、提辦、參辦和督辦案件范圍、程序，并要求上級院在專項偵查中發揮重要帶頭作用。成建制的從下級檢察院抽調人員組成專案組以上級院名義辦案。有的下級院偵查力量雄厚，成建制的抽調參與辦案，有利于相互之間形成工作默契。

4、健全偵查協作機制，突出職務犯罪偵查一體化機制的左右互動所謂偵查協作，即有關偵查事宜方面進行的協調、配合和合作。建立“綠色通道”查詢、查證機制職務犯罪的新特點，注定偵查機關必須快速知悉其犯罪信息。與有關機關合作，探索建立“綠色通道”查詢、查證機制，提高辦案效率。

5、健全科學合理的考評體系，構建偵查一體化的激勵機制考評、考核是一種管理手段，是一種激勵機制。構建符合職務犯罪偵查客觀規律的考評體系，充分激發各級檢察院參與偵查一體化行動。偵查一體化的激勵機制主要解決責任、利益、政績問題。應按照責、權、利相當的原則確立考評激勵機制，上級院應根據參與偵查一體化行動的各環節、貢獻、辦案質量等量化考核。

6、健全偵查監督機制，規范偵查一體化行為“實行偵查一體化，事實上加大了上級人民檢察院的權力。”權力必須要進行監督制約，尤其是加大的權力，否則就容易產生腐敗。職務犯罪偵查一體化機制中的偵查權也同樣如此。偵查工作一體化不僅僅只是整合、配合，也要重視監督。偵查一體化中的“一體”，即整體、系統。系統就是由許多部分組成的整體，所以系統的概念就要強調整體，強調整體是由相互關聯、相互制約的各個部分所組成的。可見，一體化，既包含相互關聯，也包含相互制約。職務犯罪偵查監督機制，也有稱外源性機制。其產生的動力主要來自外界對職務犯罪偵查工作的要求，或者說是由于民主法制的進步要求職務犯罪偵查部門對自身工作機制的一種自我調整和規范。

在當前深化司法改革，推進依法治國，構建和諧社會的新形勢下，偵查一體化是為適應懲治跨地區、跨省乃至跨國犯罪的迫切需要而產生的一個全新的法律概念，其是檢察機關針對職務犯罪大要案推行的一種新的辦案模式，實踐證明，實施偵查一體化辦案機制，有利于實現職務犯罪偵查工作的跨越式發展。其反映了行使職務犯罪偵查權的內在規律和制度要求，也是檢察體制的根本特點和制度特色，是提升偵查能力和提高辦案效率的必然選擇。但是，由于建構職務犯罪偵查一體化機制的現實條件還不充分，相關配套機制還不完善等原因，運行該機制還是存在很多問題，與設想的初衷還有很大差距。為此，我們要站在維護社會公平正義、構建和諧社會的高度，以科學發展觀統領全局，充分認識落實檢察工作一體化機制的重大意義和重要作用，牢固樹立落實檢察工作一體化機制的理念，自覺參與各項偵查活動，確保以省院為領導，以市院為主體，以基層院為基礎的落實檢察工作一體化機制模式在偵查工作中的有效貫徹落實，加快偵查一體化工作機制的建設，推動職務犯罪偵查工作的進一步發展。