小額貸款公司的法律監管分析

                  浙江國傲律師事務所  張國偉

【內容摘要】隨著08年5月4日銀監會和央行《關于小額貸款公司試點的指導意見》的發布，小額貸款公司作為一種新興的微型金融機構在我國發展迅速，但在這之中也反映出我國對小額貸款公司監管方面的立法上不足。以致不斷完善小額貸款公司在準入、運行、退出等方面的監管制度意義重大。本文從小額貸款公司的法律地位著手，明確其運行的合法性；其次通過近年來小額貸款公司試點中反映出來的情況，來提出具有一定意義的小額貸款公司在法律監管方面的制度規制，為我國小額貸款公司在法律監管制度的建立和完善提供借鑒。

【關鍵詞】 小額貸款公司   法律地位  法律監管

 

引言

小額貸款公司在我國作為一種新興的微型金融機構發展迅速，隨著08年5月4日銀監會和央行《關于小額貸款公司試點的指導意見》的發布，浙江等省市紛紛開展試點，這標志著我國小額貸款公司的起步，將使得我國民間資本以小額貸款公司的形式得以合法化、地上化，民間信貸的種種問題也將以小額貸款公司為突破口得到解決。

長期以來，中小企業的融資難問題在我國的經濟發展過程中存在，2008年世界金融危機以來，這種現象尤為突出，中小企業出現了“倒閉潮”，主要原因是成本升高、虧損加大、以及資金鏈斷裂。有分析認為 “融資難一直是困擾中小企業發展的大問題，自去年以來，在原材料價格上漲、勞動力成本上升，人民幣升值等多重因素交叉作用下，中小企業的生存狀態堪憂，提到融資渠道，我們能夠了解到的有很多，例如銀行貸款、I P O、私募股權投資、風險投資等等，然而“ 高門檻、長等待” 使得這些渠道對許多中小企業來說只能是“ 望梅止渴”。資金鏈斷裂已經成為很多中小企業，尤其是中小民營企業的夢魘。^[1]這種情況導致的結果是一方面中小企業無力面對危機，無法進行產業升級結構調整，大面積出現倒閉，另一方面，從需求面滋生了民間金融、地下金融的繁衍與發展。

由于中小企業的還款能力較差，商業銀行常常將它們拒之門外，而且長期以來不曾改變，特別在金融危機的影響下，銀根緊縮的狀況導致中小企業越難以從銀行貸款，如此形成惡性循環，中小企業的發展受到抑制，無法應對危機，無從發展。因此，小額貸款公司的試點也承擔了這項職能，小額貸款公司的發起，目的是解決中小企業融資難的問題， 可謂占盡天時地利人和。^[2]小額貸款公司可以促進金融市場競爭，深化金融體制改革，提高資金配置效率，解決當前資金供求矛盾。當前銀行貸款“壘大戶”的現象非常普遍，特別是面對信貸緊縮政策，各金融機構只要不突破緊縮政策所要求的規模上限，就會盡可能的把貸款向大客戶傾斜。這造成了一些中小企業、農村地區缺乏資金，生產發生困難。通過積極引導民間資本進行“輸血”，可以改善上述問題，提高金融體系配置資金的效率。

但我國小額貸款公司尚處在試點階段，其中法律監管制度更是處于謹慎地嘗試階段。筆者通過分析小額貸款公司的法律地位，對我國小額貸款公司法律監管制度提出一些淺見：

一、       小額貸款公司的法律地位

小額貸款公司在我國尚屬新型的機構，2005年5月開始，中國人民銀行就在川、黔、晉、陜、蒙五省區啟動小額信貸機構試點，而小額貸款公司試點的初衷是解決農民特別是貧困地區農民融資難的問題，探索民間資金進入金融領域的新路子。其經營原則是為在農村的自然人和微小企業提供小額度的貸款服務。2005年12月27日，山西平遙晉源泰和日升隆小額貸款有限公司掛牌成立。在經營一年后，小額信貸公司遵循商業化的運作模式，平均貸款利率為20％左右，運轉良好，公司基本都實現自負盈虧，實現了經營的可持續性發展。[3]

從時間上看，由于人行的試點并未得到銀監會的認可，因此其實際上并未在金融監管部門獲得合法金融身份。隨著《中國銀行業監督管理委員會與中國人民銀行關于小額貸款公司試點的指導意見》出臺，小額貸款公司的試點也就有了進一步規范的政策依據，這也是在對小額貸款公司發展艱難探索之后的全面“開閘”。[4]盡管小額貸款公司的試點推進積極，但是小額貸款公司在法律地位上的界定上仍然謹慎。銀監會發的【2008】23號《中國銀行業監督管理委員會 中國人民銀行關于小額貸款公司試點的指導意見》中指出“小額貸款公司是由自然人、企業法人與其他社會組織投資設立，不吸收公眾存款，經營小額貸款業務的有限責任公司或股份有限公司。小額貸款公司是企業法人，有獨立的法人財產，享有法人財產權，以全部財產對其債務承擔民事責任。”從中可以看出指導意見中對小額貸款公司的定位是企業法人，屬于《公司法》調整的范疇，然而小額貸款公司所從事的卻是金融型服務，僅僅依靠《公司法》以及相關政策調整難度較大。

所謂金融機構是指專門從事貨幣信用活動的中介組織。《重慶市人民政府關于印發重慶市推進小額貸款公司試點指導意見的通知》中就指出“小額貸款公司作為不吸收公眾存款、可經營貸款業務的新型機構，是我國旨在改善農村金融服務而進行的重要金融體制創新。在我市試點設立小額貸款公司，有利于規范民間借貸行為，維護我市金融市場正常秩序；有利于充分調動社會各種資源，活躍我市金融市場；有利于加強對我市三農和中小企業的信貸支持，推動我市城鄉統籌發展；有利于我市完善多層次金融服務體系，推進長江上游地區金融中心建設。”因此無論從小額貸款公司的業務運營來看，還是從它的意義上分析，它應當是屬于金融機構的范疇。更有學者認為“小額貸款公司從設立，到運營，到監管，全程模式更多地是以標準金融機構為樣板，除了規模較小等形似特征之外，幾乎找不到任何民間金融的神似內核”[5]因此，筆者認為小額貸款公司應當屬于非銀行業金融機構。

同時浙江省于2009年5月31日頒布的《浙江省人民政府辦公廳關于促進小額貸款公司健康發展的若干意見》。其中明確為小額貸款公司定性：“小額貸款公司是以服務‘三農’和小企業為宗旨，從事小額放貸和融資活動的新型農村金融組織。各地政府、各有關部門在小額貸款公司辦理工商登記、稅收征繳、土地房產抵押及動產和其他權利抵押、財務監督等相關事務時，應參照銀行業金融機構對待。”筆者認為，小額貸款公司雖然沒有取得金融許可證，但小額貸款公司本身是具有金融職能的，所以應該將其定位為屬于不能吸收公眾存款，發放貸款等金融職能的金融企業，與其他金融機構類似的機構。

二、我國小額貸款公司的法律監管

小額貸款公司法律地位定為屬于不能吸收公眾存款，發放貸款等金融職能的金融企業，與其他金融機構類似的機構。

（一）小額貸款公司的監督主體

根據【2008】23號《中國銀行業監督管理委員會、中國人民銀行關于小額貸款公司試點的指導意見》要求可由省政府指定省金融辦或相關機構負責試點，負責對小額貸款公司的監督管理，并承擔試點失敗可能出現的風險處置損失的情況下方可開展小額貸款公司的試點工作。而在試點過程中，試點的7個小額貸款公司都是在工商行政管理部門進行登記，領取工商營業執照，而沒有“金融業務許可證”。目前這些公司由當地政府試點工作領導小組、人民銀行縣級支行和工商行政管理部門履行監管職責，銀行業監督管理部門沒有參與履行監督職責。[6]然而我們知道國務院銀行業監督管理機構負責對全國銀行業金融機構及其業務活動監督管理工作。也就是說銀監會的監管范圍是銀行業金融機構及其業務活動。銀監會的監管對象為兩類，一是銀行業金融機構，二是非銀行業金融機構。經上分析可知小額貸款公司作為一種非銀行業金融機構，其業務的監管主體應該是中國銀行業監督管理委員會。

浙江省于2009年7月29日出臺了《浙江省小額貸款公司日常監管暫行辦法》，其中有：“工商部門現場監管，人民銀行、銀監會非現場監管。”由多部門進行監管有其嚴密性的特點，然而，這樣的現象存在著監管推諉的可能性，效果很難期待。

綜上所述，小額貸款公司在試點過程中的法律地位尚需要清晰，從其業務性質以及機構分類來看，它屬于不能吸收公眾存款，發放貸款等金融職能的金融企業，與其他金融機構類似，筆者認為其運營監管的主體應當是中國銀行業監督管理委員會。

（二）小額貸款公司的準入與退出監管

浙江省金融辦副主任盛益軍表示。此前， 央行官員們曾在多種場合表示， 小額貸款公司是引導民間金融逐步走向規范的現實選擇， 可為民間金融“ 正名”。浙江省首家小額貸款公司海寧宏達小額貸款股份有限公司，據《財經》記者了解，并無民間金融資本介入。浙江省2008年7月發布的試點辦法規定，小額貸款公司主發起人應當是管理規范、信用優良、實力雄厚的當地民營骨干企業，凈資產為5000 萬元( 欠發達縣域2000 萬元) 以上且資產負債率不高于70% ，近三年連續盈利且三年凈利潤累計總額在1500 萬元(欠發達縣域600萬元) 以上。主發起人在當地政府的組織指導下， 確定小額貸款公司的其他股東。此后， 溫州市公布的試點暫行辦法更進一步， 要求主發起人應當是工商信用管理A A A 級企業， 經濟發展較好的地區設立的小額貸款公司注冊資本也要爭取達到2 億元。溫州中小企業促進會會長周德文認為，這些規定使大型民營企業都去申請設立小額貸款公司，民間金融資本沒法通過審核，只能期望央行能夠盡快推出《放貸人條例》，給民間金融一個合法化的路徑。[7]

從以上論述可以看出，我國小額貸款公司的試點從上至下的文件精神上所反映出來的是一種謹慎的態度，對于在小額貸款公司的主體準入上做了較為嚴格的限制，由于民間金融自身所具備的大而散的自然特性，將主體資格限制為民營骨干企業，是無法完成小額貸款公司引導民間金融規范化道路的職能的，對于大部分民間金融來說，這樣的規定只是 “徒有虛名”，有礙小額貸款公司的原始職責履行。

因此，從這點上來說，應該進一步放開主體資格的限制，真正吸引一部分民間資金進入軌道，引導民間資本有序地向正規金融靠攏。要避免為了小額貸款公司的運行、資金上的絕對性過多限制主體資格的現象，影響小額貸款公司的職能發揮。

從以上幾點考慮，筆者認為需要在試點過程中進一步放開對各股東之間的準入資格審查，而加強對小額貸款公司的退出監管，營造出一種可以吸納一定量的真正的民間流動金融的環境，也不放松對民間金融退出小額貸款公司的監管。

（三）小額貸款公司的運行監管

1.    存款業務的運行監管主體的方式

筆者認為，在對民間金融的態度上從壓制性政策往疏導性上改變固然需要謹慎，有些高壓線固然不能觸及，但是對于吸引民間金融往正規金融上流動，不能純粹地將投機性民間資金完全納入到金融機構的運行方式中來，在稅收上、發起人上仍應放開一定的條件，使得小額貸款公司試點發揮一定的疏導民間金融的作用，與打壓并重，促使民間金融正常有序發展。

鑒于小額貸款公司試點以來，屢屢遭遇資金方面的瓶頸，很多學者建議放開小額貸款公司的存款業務。名經濟學家茅于軾日前在參加北京大學與花旗銀行合辦的“青年金融家領導力”夏令營時主張，應放開小額貸款公司的存款業務,并且成立行業協會,實行兩級監管體制。他表示 ,在中國 ,小額貸款還處于微利狀態 ,如果沒有低成本的資金來源 ,行業將難以實現盈利。很多地方做了低息小額貸款的試驗,結果都失敗了。建議小額貸款低息的人,雖然在道德上占據了優勢,但卻是典型的為了窮人說話卻害了窮人。可以根據每個公司的實際情況 ,在經營達到一定時間后,從中挑選優質企業,允許其開展存款業務；發揮民間監管組織的作用 ,成立行業協會,由銀監會來監管行業協會而非直接面向小額貸款公司。而且 ,社區組織是最好的農村監管機構 ,讓社區發揮一定的監管作用,是成本最低的監管方法。[8]當然，其中貸款公司的存款業務,存款人的權益能否得到完全的保障，民間監管組織能發揮什么樣的作用，實在還是讓人有點擔憂。所以，作為小額貸款公司試點，筆者建議還是進行幾個試點進行嘗試，發揮監管主體的作用，具備可行性。

2.    適當放寬企業貸款的上限的監管

    從小額貸款公司的試點情況來看，一些業內人士認為，小額貸款公司的放款上限很難解決目前的企業資金需求，50萬元貸款上限太少， 只能算是“解渴”， 遠遠解決不了為企業“輸血”的問題。[9]因為長期以來，中小企業的融資難問題在我國的經濟發展過程中存在，2008年世界金融危機以來，這種現象尤為突出，然而放開限度又會導致風險加大等問題。在浙江臺州，有一家小額貸款公司，深入基層，逐步積累，將當地中小企業情況摸透，甚至包括企業公司老板及家人的花錢習慣，對貸款人的還款能力做到心中有數。企業來貸款，公司清楚地知道哪家能夠發放貸款，哪家尚需考慮。就連世界銀行都對其贊賞有加。[10]所以在這些特殊情況之下，筆者建議可以適當放寬企業貸款的上限，并加強一定的跟蹤監管，流程調查等。

3.    考慮調整負債率等金融手段，放寬資金的充足監管

小額貸款公司還需要只貸無負債的情況，更進一步加劇了小額貸款公司的資金緊張，成為資金瓶頸的一個重要部分。有經濟學者認為“發放貸款的資金全部為資本金，因此從資產負債表上看，它的運作存在明顯的財務資源浪費。小額貸款公司不是銀行牌照，不允許吸收公眾存款是正確的，但是不讓負債就有點極端。展初期要進行審慎監管，因為：（1）作為一家準金融機構，其負責人的成長、中層的成長、商業模式的形成、內控制度的形成尤其是風險管理技術的形成是需要一個過程的，尤其是沒有金融機構參股時，需要的過程會更長。（2） 我國縣域的一些投資者，其資本金的概念還需要加強。（監管者的成長也需要一個過程）（3）美國對這類不吸收存款的放貸公司的監管屬于非審慎監管，比如其沒有凈資產負債比率的要求，他們認為這是金融市場可以解決的，這是一個成熟的金融市場體系現在的做法，我國不可簡單套用，因為小額貸款公司不是金融機構，但是又不同于一般工商企業，可以說是“準金融機構” ，我們此類機構發展需要一個漸進的過程，初期需要一定的規范, 我們可以對其進行審慎監管。’ 發達市場經濟國家一些存款類金融機構的資本充足率都達16% ，美國一些不吸收存款的放貸機構也非常保守，凈資產負債率也就 400%左右，處于發展中的我國應該更加審慎為宜。[11]當然它也有一定的前提：（1）是資金的足額到位，禁止抽逃，對資本賬戶進行嚴格監管。（2）既然調整了負債率就不允許開展吸儲的業務（3）可以放開批發性資金來源，杜絕轉型為鄉鎮銀行的現象，進行審慎監管。

4.    小額貸款公司的轉型監管

然而，從現時的反應情況來看，小額貸款公司的試點，輿論普遍認為其前景黯淡，以溫州為例，溫州的企業家普遍不看好這種形式的小額貸款公司，但在溫州市政府公布《操作規程》后的一周內，一些區縣政府領導的辦公桌上堆滿了民企上交的申報材料。事實上，爭先恐后爭奪試點名額的民營企業家們，更多地只是為了贏得這個殼資源。溫州市公布的《操作規程》中提到，對于合規經營、無不良信用記錄的小額貸款公司，將按有關規定向銀監部門推薦改制為村鎮銀行。雖然上述文件并未就具體的轉制條件和時間，做進一步說明，但村鎮銀行這一前景對于溫州民營企業家來說，已經具有足夠的吸引力。周德文說，創辦村鎮銀行，通常意味著拿到了進軍金融業的入場券，這是無數溫州民企的夢想。[12]從這些情況中，我們可以看出村鎮銀行牌照才是這些企業的真正想要得到的，也就是說，小額貸款公司的試點只是一個橋梁，是民間金融進入正式金融的跳板，這些企業爭取小額貸款公司的試點名額的目的也只不過是向往更有吸引力的村鎮銀行而已。

因此，筆者認為，這是與小額貸款公司試點的目的相悖的，十分不利于小額貸款公司的發展壯大，小額貸款公司的試點不應該成為某種機構的前身。如上分析，可以看出，在小額貸款試點中要么加入可以存儲的機制，反之，則不應該將經營多年有盈利可能的小額貸款公司頒發鄉鎮銀行執照。

三、結語

小額貸款公司的出現，使得我國民間資本得以合法化、地上化，民間信貸的種種問題也以小額貸款公司為突破口得到解決。但作為一個新興的微型金融機構，我國在其監管方面的立法上不足也十分明顯，因此不斷完善小額貸款公司在準入、運行、退出等方面的監管制度就顯得尤為重要。

 

 

 

參考文獻

[1]胡康生,王勝明.中華人民共和國銀行業監督管理法釋義[M].北京：法律出版社，2004.

[2]金珍．淺談我國小額信貸的發展之路[J]．消費導刊，2008（9）.

[3]李莉莉.小額貸款公司試點探索與評述[J]. 農村.農業.農民.,2008（9）.

[4]傅勇.放行小額地阿卡公司無關民間金融合法化[J].西部論叢，2008（8）.

[5]袁澤清.小額貸款公司的公司治理結構評析[J].南方金融,2008（6）.

[6]王平.小額貸款公司的制度設計與成效評價[J].中國金融,2007（6）.

[7]胡慧聰.小額貸款公司的信貸風險及其控制——基于平遙模式的調查與思考[J].理論探索,2008（01）.

[8]郭保民.壯大小額貸款組織拓展民間融資渠道—山西平遙縣小額貸款公司運行一年調查與思考[J].中國金融,2007(6).

[9]張書清.民間借貸的制度性壓制及其解決途徑[J].法學,2008（9）.

[10]郭田勇,陸洋.當前發展小額貸款公司的困境與對策[J].農村工作通訊,2008（19）.

[11]周政華.溫州小額貸款公司試點前景黯淡[J].中國新聞周刊,2008（27）.

[12]張曼.浙江“地下錢莊”無緣小額貸款公司試點[J].財經，2008（21）.

[13]何農.小額貸款公司—民間資本“輸血”中小企業的新渠道[J].上海商業,2008（10）.

[14]費無崖.小額貸款公司的命相[J].競爭力,2008（9）.

[15]劉維紅. 在農村推廣小額貸款公司面臨的問題及建議[J]. 大慶社會科學,2008（3）.

[16]孫天琦. 寧夏小額貸款公司超常發展對陜西省的啟示[J]. 西部金融,2008（7）.

 

 

律師介紹

張國偉2009年畢業于浙江理工大學法學系，獲法學學士學位，同年通過國家司法考試。曾于浙江省杭州市中級人民法院、浙江民禾律師事務所等單位見習，協助辦理過各類民刑案件。一直致力于勞動爭議、人身損害賠償、婚姻家庭財產及各類合同糾紛方面的學習和研究。