建立和完善我國保障性住房制度的幾點建議

浙江國傲律師事務所  馮美芳

 

【內容摘要】雖然現在國家對房地產的調控政策層出不窮，但目前房價仍然居高不下，因此，建立和完善我國保障性住房制度現顯得尤為重要。本文就從我國保障性住房建設的背景、歷史回顧和保障性住房的種類、申請條件以及建設規模出發，指出我國目前保障性住房制度的不足，進而提出我國保障性住房建設的一些建議，最終期盼我國早日能建立和完善保障性住房制度，使百姓能安居樂業。

【關 鍵 詞】保障性住房  類型和申請條件  制度不足和建議

 

一、我國保障性住房制度的背景和歷史回顧[1]

（一）新中國成立之初的公有住房實物分配制度

新中國成立之初，我國實施“統一管理，統一分配，以租養房”的公有住房實物分配制度。城鎮居民的住房主要由所在單位解決，各級政府和單位統一按照國家的基本建設投資計劃進行住房建設，住房建設資金的來源主要靠政府撥款，少量靠單位自籌。住房建好后，單位以低租金分配給職工居住，住房成為一種福利。應該說，這種制度模式在當時較低水平的消費層次上，較好地滿足了職工的基本住房需求。

（二）改革開放以后，住房制度的不斷改革

自1978年，鄧小平同志提出解決住房問題的政策能不能寬一點的想法，我國福利分房制度的改革不斷深入。1979年的鼓勵華僑、歸僑和僑眷用僑匯購買和建設住宅，到我國政府探索把住宅出售給職工，后逐步拉開了以出售公房為重點，售、租、建并舉的住房改革制度。

1994年7月，國務院下發了《關于深化城鎮住房制度改革的決定》，確定房改的根本目標是：建立與社會主義市場經濟體制相適應的新的城鎮住房制度，實現住房商品化、社會化；加快住房建設，改善居住條件，滿足城鎮居民不斷增長的住房需求。《決定》出臺后，各地紛紛制定本地區的房改實施方案，在建立住房公積金、提高公房租金、出售公房等方面取得較大進展。　

（三）1998年7月之后，住房實物分配制度的終結，住房逐步市場化

1998年7月3日發布《國務院關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》（國發［1998］23號）。通知進一步確定了深化城鎮住房制度改革的目標是：停止住房實物分配，逐步實行住房分配貨幣化；建立和完善以經濟適用住房為主的多層次城鎮住房供應體系；發展住房金融，培育和規范住房交易市場。至此，我國已實行了近四十年的住房實物分配制度從政策上退出歷史舞臺。因此，國發［［1998］23號號文被人們稱為中國住房制度改革的里程碑，它宣告了福利分房制度的終結和新的住房制度的開始。

國發［2003］18號文對國發［1998］23號文進行了修正，將國發［1998］23號文提出的“建立和完善以經濟適用住房為主的多層次城鎮住房供應體系”改變為讓“多數家庭購買或承租普通商品住房”，要“增加普通商品住房供應。18號文的出臺將大多數家庭的住房推向了市場，實現了我國住房市場化的根本轉變。

（四）2004年后的房地產調控階段

　　　國發［2003］18號文實施以后，我國房地產業高速發展，但與此同時由于房價的過快上漲，也引發了一系列社會問題，百姓住房難問題越來越突出，我國政府開始加強宏觀調控。

2007年8月7日《國務院關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》（24號文）的出臺引起了社會各界的廣泛關注。24號文要求進一步建立健全城市廉租住房制度，改進和規范經濟適用住房制度，逐步改善其他住房困難群體的居住條件，完善配套政策和工作機制。業界普遍認為24號文標志著政府住宅調控思路的轉變，其關鍵是要建立多層次住房保障體系建設，加快住房分類供應體制的實施。

二、我國現有保障性住房的種類和申請條件

（一）廉租房

1．廉租房的概念

廉租房是指政府以租金補貼或實物配租的方式，向符合城鎮居民最低生活保障標準且住房困難的家庭提供社會保障性質的住房。廉租房的分配形式以租金補貼為主，實物配租和租金核減為輔。租賃住房補貼，是指市、縣人民政府向符合條件的申請對象發放補貼，由其到市場上租賃住房。實物配租，是指市、縣人民政府向符合條件的申請對象直接提供住房，并按照廉租住房租金標準收取租金。租金核減，是指產權單位按照當地市、縣人民政府的規定，在一定時期內對現已承租公有住房的城鎮最低收入家庭給予租金減免。廉租住房租金標準由維修費、管理費二項因素構成。單位面積租賃住房補貼標準，按照市場平均租金與廉租住房租金標準的差額計算。

2．申請廉租房的條件

    根據《城鎮最低收入家庭廉租住房管理辦法》第七條的規定：城鎮最低收入家庭廉租住房保障對象的條件和保障標準由市、縣人民政府房地產行政主管部門會同財政、民政、國土資源、稅務等有關部門擬定，報本級人民政府批準后公布執行。因此，申請廉租房的條件有地方規定，但一般對申請資格準入作了嚴格的規定。如根據《浙江省城鎮廉租住房保障辦法》第二條規定：本省城鎮居民低收入家庭，其住房面積低于戶籍所在地設區的市或者縣(市)住房困難標準的，有權依照本辦法獲得廉租住房保障。城鎮居民低收入家庭的收入標準和住房困難標準由設區的市、縣(市)人民政府按照城鎮居民人均可支配收入和人均住房面積的一定比例確定，但不得低于省人民政府規定的最低標準。城鎮居民低收入家庭的收入標準和住房困難標準實行動態管理，由設區的市、縣(市)人民政府每年向社會公布一次。而各地的具體標準又是如何的呢？根據《2010年杭州市區廉租住房保障申請受理公告》的規定，申請廉租住房保障的家庭必須同時符合下列條件：　　（一）至少有一人具有杭州市區（不含蕭山、余杭區，下同）常住城鎮居民戶口（不包括學生戶口）并居住5年以上；（二）持有效期內的《杭州市困難家庭救助證》或《殘疾人基本生活保障證》或區級困難家庭《救助證》、《援助證》、《救助卡》或共同生活的家庭成員人均月收入低于杭州市區城鎮居民低保標準的2.5倍（含）（2010年7月1日以后杭州市區城鎮居民低保標準的2.5倍為每人每月1100元）；（三）人均現有住房建筑面積在15平方米（含）以下，或3人以上家庭現有住房建筑面積在45平方米（含）以下。

（二）經濟適用房屋

1．經濟適用房的概念

經濟適用住房，是指政府提供政策優惠，限定套型面積和銷售價格，按照合理標準建設，面向城市低收入住房困難家庭供應，具有保障性質的政策性住房。經濟適用住房制度是解決城市低收入家庭住房困難政策體系的組成部分。經濟適用住房供應對象要與廉租住房保障對象相銜接。

經濟適用住房建設用地以劃撥方式供應，同時建設項目免收城市基礎設施配套費等各種行政事業性收費和政府性基金。經濟適用住房單套的建筑面積控制在60平方米左右，經濟適用住房的價格應當以保本微利為原則。經濟適用住房購房人擁有有限產權，購買經濟適用住房不滿5年，一般不得直接上市交易。購房人也可以按照政府所定的標準向政府交納土地收益等相關價款后，取得完全產權。只有取得完全產權后才可出租和出售。

2、購買經濟適用房的條件

《浙江省人民政府關于加快解決城市低收入家庭住房困難的實施意見》的相關規定，經濟適用住房供應對象為家庭人均收入低于當地城鎮居民人均可支配收入60%以下、家庭住房建筑面積低于48平方米的低收入住房困難家庭。經濟適用住房優先供應本地戶籍、無自有住房的城市低收入住房困難家庭。凡已享受過房改購房、解困房、安居房等優惠政策且相應住房建筑面積達到48平方米的家庭和已購買過經濟適用住房的家庭不得再購買經濟適用住房。享受廉租住房保障家庭購買經濟適用住房的，不再享受廉租住房保障政策。如杭州購買經濟適用住房，必須同時具備下列條件： (一)具有市區常住城鎮居民戶口(含符合杭州市安置條件的軍隊人員)； (二)已婚(含未滿35周歲離異( 或喪偶) 帶小孩)或年齡在35周歲及以上的單身無房戶； (三)申請家庭(2人及以上) 現有( 或已有過) 住房建筑面積小于48平方米( 含48平方米) ； (四)屬中低收入家庭( 家庭中低收入，指按市統計局每年向社會公布的上年度居民人均可支配收入乘以家庭人口數以下者) 。

（三）在我國部分地區試點的其他保障性住房

1．公共租賃住房[2]

公共租賃住房，是指政府提供政策優惠，限定套型面積和出租價格，按照合理標準籌集，面向中低收入住房困難家庭或單身居民出租的具有保障性質的住房。公共租賃住房不是歸個人所有，而是由政府或公共機構所有，用低于市場價或者承租者承受起的價格，向新就業職工出租，包括一些新的大學畢業生，還有一些從外地遷移到城市工作的群體。

2．限價商品房

國家九部委《關于調整住房供應結構穩定住房價格的意見》中指出，“要優先保證中低價位、中小套型普通商品住房和廉租住房的土地供應，其年度供應量不得低于居住用地供應總量的70%；土地供應應在限套型、限房價基礎上，采取競地價、競房價的辦法，以招標方式確定開發建設單位。”其中提到的“限套型”、“限房價”的普通商品住房，被稱作“限價商品房”。

三、我國現有保障性住房的建設規模

1997-2008年，盡管經濟適用房投資總額從185.5億元增加到982.6億元，增長了429%，但其占城市住房投資比例卻從12%下降到4.45%。1998-2007年，經濟適用房銷售面積雖從1700萬平方米增加到3500萬平方米，但從2001年開始，經濟適用房的銷售面積卻從絕對額上卻是下降。根據2008年的統計數據，全國已經建成的廉租房只有350萬戶左右，廉租房的保障面積卻不足5‰。2010年上半年后，由于房價過快帶來的社會和中央政府壓力，各地政府都在開始加快保障性信房的建設。[3]2011年，中國保障性安居工程住房建設規模將達1000萬套，相比2010年的590萬套，增長70%，保障房建設規模創歷年之最。計劃新增的400多萬套住房中，公共租賃房將占主要部分。這意味著2011年保障性安居工程投資將超過1萬億元，占全國房地產投資規模的20%。這一系列數字表明，中國保障房建設開始駛入“快車道”。[4]

四、目前我國保障性住房制度的不足之處

（一）保障性住房制度方面法律、法規的缺失

我國保障性住房制度始終以文件、政策的形式發布，缺乏住宅法或住房保障法之類的法律，這是我國現行住房保障體制的致命軟肋。現因住房建設市場缺乏法律規范的，導致形成了一定的惡性循環，政府的作為就是賣地收錢、收稅，出現問題了，就調控，調控的手段還是土地加價、加稅，再不行，土地再加價、再加稅。因此，只有盡快建立保障性住房法律體系，才能建立和完善我國的住房保障制度，使我國人民能安居樂業。

（二）從保障性住房的建設規模看，其供給明顯不足

雖然，我國實行住房制度改革，從福利分房到貨幣分房，使住房市場市場化，這并無不妥，但我國現還處于社會主義初級階段，還有相當多的貧困和低收入家庭，因此不能把解決國民的住房問題全部都交給市場。根據相關統計數據，1997-2008年，經濟適用房投資總額占城市住房投資比例卻從12%下降到4.45%；根據2008年的統計數據，全國已經建成的廉租房的面積卻不足城市住房總面積5‰。因此，從我國保障性住房的建設規模來看，其供給是明顯不足的。

（三）保障面太過狹窄，設計中存在斷層問題。[5]

現我國的主要住房保障方式就是極少數的廉租房和經濟適用房。首先，這些保障房的供應量都相當的小，遠遠不能滿足國民的需要；其次，通過前面對現有保障住房申請條件的闡述，不難發現，對保障房的申請都規定了嚴格的條件。另外廉租房、經濟適用房和商品房三者之間存在著明顯的斷層，不能連續性的覆蓋各收入階層，而這些斷層也不能通過房地產市場自動調節。

（四）監管不到位，處罰力度太輕

在保障性住房監管方面，首先表現為地方政府各職能部門的監管意識不強，沒有很好地履行監管職能；其次，監管制度和措施尚不健全，從而使得監管起來困難重重。另外，我國現有的保障性住房制度，處罰的力度是非常輕的。這與我國保障房實施過程中出現騙購、腐敗等種種亂象，與懲處力度不夠有著直接的關系。

五、建立和完善我國保障性住房制度的幾點建議

（一）保障性住房建設的法律化[6]

前面也已經講到我國因缺失保障性住房相關法律法規，使得我國現有的住房保障機制比較薄弱。目前，對保障性住房制度的規定，都是國務院和地方等發布的各種文件和政策。鑒于現有的這些情況，直接有人大或人在人大常委會制定相關法律，時機還不成熟，可先由國務院制定保障性住房條例，等積累一定經驗后，再制定相關保障性住房方面的法律。在制定保障性住房條例方面，一方面可借鑒國外和周邊地區的經驗和相關法律規定；另一方面也可借鑒國內各地對保障性住房的相關規定，如《深圳市保障性住房條例》。該條例已實施一段時間，現又擬修改。現擬修改的重點是加重騙購，騙租等方面的處罰力度。

我國目前各種文件和政策中對保障性住房方面的規定比較雜亂，現呼吁國務院能盡快制訂保障性住房相關條例，以便對保障性住房作出一個統一、系統的規定。

（二）完善進入和退出機制，加強處罰和監管力度

我國目前對申請保障房和退還保障房雖有一些規定，但在執行和監管上還缺乏力度。首先，對申請者的資格要有嚴格的審核制度，以防弄虛作假，出現騙租、騙購的情況，尤其是對購買和租住保障房的收入審查，如果這項審查處理不好，就有大量的中高收入者擠入保障房，反而是那些最需要保障房的人無法得到；其次，對保障房的退出要進行嚴格的監管和處罰力度，如果住戶家庭收入上升了，保障房就應該騰出來給更有需要的居民。但是實踐中許多人并不愿意退，因此監管和相應的執行顯得非常重要。在這方面，比如可以可以借鑒香港的公屋的扣分制度和深圳擬修改的騙購、騙租保障房的罰款制度，甚至還可以考慮將某些違法行為納為刑事處罰的范圍。最后，在執法的力度方面，如果僅有房屋主管部門的執法是遠遠不夠的，因其畢竟不是一個強勢的執法部門，故建議應將違規行為法治化，將一些保障房違法者移交司法系統處罰。

    因此，只有在完善審核機制的同時加強處罰的力度和執法的強度，才可將保障房給真正需要的人，不至于落入大量的中高收入者手中。

（三）在原有保障性住房的建設基礎上，大力推廣公租房，適當發展限價商品房

現我國的主要住房保障方式就是極少數的廉租房和經濟適用房。廉租房針對的只是城鎮最低收入家庭，并且其對申請廉租房的條件和資格作了嚴格的規定。經濟適用房相對于廉租房的苛刻條件而嚴，其的購買的條件和資格要顯得寬松，但一方面現經濟適用房的供應量遠不能滿足中低收家庭對其的需求；另一方面許多中低收入家庭，面對現在高昂的房價，也已遠超出他們的承受范圍。因此，廉租房和經濟適用房雖能保障一定的中低收入家庭的需求，但遠不能滿足廣大中低收入家庭的需求。建議在建設廉租房和經濟適用房的同時，應在全國范圍內大力推廣和普及公租房的建設。公租房只需支付租金，而且其租金也比一般的市場租金優惠，申請條件也比廉租房和經濟適用房要寬松，能較好的滿足中低收入家庭的需要。限價商品房，也就是熟稱的兩限房，限戶型和限房價。限價商品房也可滿足不同居民的需求，可適當發展。因此，在廉租房、經濟適用房的基礎上，大力建設公租房，適當發展兩限房，這樣才能縫合保障性住房中間斷層的現象。

綜上，我國人口眾多，在全國范圍內普及保障性住房，在短時間內雖有相當難度，但隨著我國綜合國力的不斷提高，國家和政府應該在保障性住房方面可以做的更多。首先，應盡快出臺保障性住房相關條例，將保障性住房的保障方式、保障范圍、資金來源、進入和退出機制以及監管和處罰等都統一納入條例；其次，要擴大保障性住房的建設規模，發展模式除廉租房、經濟適用房外，重點建設公租房，以便滿足不同結構層次的居民的需要；再次，國家和政府應在土地、財稅、金融等多方面給予政策支持；最后，保障性住房的范圍，除現有的城鎮中低收入家庭外還可進一步考慮擴大到農村中低收入家庭。筆者希望我國能盡快建立和完善保障性住房制度。

 

【參考文獻】

1.     李勇輝：《城鎮居民住宅消費保障制度》，中國經濟出版社2005年6月第1版。

2.     單克強：《我國住房保障制度的探討》，《金融教學與研究》，2010第3期。

3.     李紀鼎,才旭,席秋紅：《淺論我國住房保障制度的建立與完善》 ,《遼寧行政學院學報》2008年第7期。

4.     李欣欣：《建立和完善保障性住房進入與退出機制的國外經驗借鑒及措施》，《經濟研究參考》，2009年第70期。

5.     王巍,魏建漳：《香港公屋制度對深圳的啟示》,《特區經濟》,2007年第4期。

6.     馬慶斌：《保障性住房的國際經驗借鑒和政策啟示》，《宏觀經濟管理》，2010年第10期。

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律師介紹：

馮美芳  2007年浙江大學法律專業本科畢業(高教自考)，2009年通過司法考試，擁有10年的房產、園林、物管相關工作經驗，對房地產方面的法律問題有獨到的見解，并致力于刑法、合同法、公司法等方面的學習和研究。