新破產法下破產債權確認的程序審視

 

浙江國傲律師事務所   張麗軍

 

【內容提要】2007年6月1日，《中華人民共和國破產企業法》正式施行。新破產法改變原有破產法（試行）的規定，重新確立了債權人申報、管理人審查、債權人會議核查和人民法院最終確認的復合審查模式。該模式作為破產運行程序中一個重要的環節，與破產企業債權人的根本利益密切相關。本文通過新老破產企業法的比較，結合新破產法實施的情況，就新破產法中所規定債權申報、各審查主體的職權行使方式、審查確認程序的具體規則等問題，進一步予以分析探討。

【關鍵詞】破產法  申報   破產債權   審查確認程序

 

 

一、破產債權確認程序概述

    本文所探討的破產債權的確認程序包括破產債權確認的整個流程，指的是在破產申請受理后，債權人通過破產程序申報債權，由相關主體對債權進行登記、審查，確認債權之有無、性質及數額的法律行為。破產債權的確認是破產程序中一個非常重要的環節，不僅關系到債權人自身是否能夠參加債權人會議，行使權利，而且也關系到破產程序是否能夠順利進行。對債權人而言，如債權不能夠被確認，即使實體權利在破產程序終結后沒有消滅，而因為企業的資產已經處分完畢，債權人的實體權利事實上也已經得不到支持。

    破產債權的確認程序按順序分為：1、破產債權的申報，包括申報的主體、申報的條件和范圍、申報的形式、申報的期限、受理申報的主體、申報的變更和撤回、逾期申報的處理等；2、破產債權的登記，包括登記的主體、登記的內容和形式；3、破產債權的審查，包括審查的主體、內容、時間、程序和形式，審查過程中抗辯的處理；4、破產債權的確認，包括確認的主體、確認的要件、確認的形式和效力；5、破產債權確認異議的處理。以上五個步驟中，破產債權的申報、登記、審查是債權確認的前提和步驟，目的都是為了確認債權有無、性質及數額，無債權確認之行為，其他如債權申報、登記、審查等行為將失去法律上的實質意義。我們不能因為債權確認是整個破產債權確認程序的關鍵步驟，而否認債權確認必需的債權申報、登記和審查等程序行為的重要性和必要性。因此，筆者認為債權申報、登記、審查和確認及異議的處理是一個對破產債權進行確認的整體行為，都是破產債權確認制度完整的不可分割的一部分。

    

對于破產債權確認行為的性質，筆者認為債權確認本質上是一種確認訴訟，都是對債權人實體民事權利的確認，具有鮮明的司法裁判特性，具有與法院判決同等的效力。根據我國的憲法規定，只有人民法院才可以行使這一裁判行為，其他機構如債權人會議、管理人均無權對他人的實體權利作出司法裁判，否則就會違憲。因此，債權確認的最終決定主體是人民法院。

二、新、 舊破產法在破產債權確認程序上的主要不同

    1、在債權人逾期申報的后果上，新破產法立法上對債權人更加寬松。

   新、舊破產法均規定了人民法院受理破產申請后，應當確定債權人的申報期限。但在債權人逾期申報的后果方面，規定不同。舊破產法規定，債權人必須在債權申報期內申報債權，“逾期未申報債權的，視為自動放棄債權。” 最高院關于審理破產案件的若干規定試圖放寬了債權申報限制，讓具有符合民訴法第七十六規定情況下的債權人在破產財產分配前可向清算組申報債權，并由人民法院審查確定；同時，債權人會議如對該債權有異議的，可向法院申請復議。而新的《企業破產法》第五十六條明確規定：“在人民法院確定的債權申報期限內，債權人未申報債權的，可以在破產財產最后分配前補充申報；但是，此前已進行的分配，不再對其補充分配。為審查和確認補充申報債權的費用，由補充申報人承擔。”從新法規定看，債權人逾期申報債權并不視同放棄，只是讓債權人自行承擔不利的效果，包括失去已進行過分配的機會和承擔相應審查費用。

    筆者認為破產送達區別于一般訴訟送達方式，以公告送達為主，因為地域等緣故可能導致債權人不能夠及時獲悉債務人破產的信息，從而喪失參加破產分配的權利。新的破產法在破產還債程序中給了全體債權人一個法律上的公平受償的救濟機會，平衡了債權人之間的利益沖突，體現了法律公平和效率的統一，是一大進步。

   2、在破產債權程序確認的決定權上，新破產法確立了人民法院的司法權威性。

    前文筆者已經指出破產債權的確認本質上是一種司法裁判行為，只能由憲法賦予裁判權的人民法院行使，其他任何機構和個人都無權作出裁決。舊破產法第15條規定，債權人會議的職權包括“審查有關債權的證明材料，確認債權有無財產擔保及其數額”，將本應由人民法院行使的權利賦予了債權人會議，很明顯違反憲法的規定，理論和實踐中都存在明顯的弊病：一是破產債權的確認交由還沒有確定債權人資格和表決權份額的申報人行使，通過債權人會議表決程序審查自己的債權，存在邏輯上和實際操作上均無法解決的矛盾；二是破產債權的確認具有司法裁判性質，債權人會議不具有行使司法裁判職責應有的獨立地位和相應的公信力和權威性；三是債權人會議的能力不足以承擔具有高度法律專業特性的破產債權審查、確認工作，也無法保證審查程序的公正和高效。以上種種導致了債權人會議無法實際行使破產債權的審查、確認職權。

 

基于以上弊病，最高院關于審理企業破產案件若干規定第24條規定，在債權延期申報但申報人存在特別情形下，由清算組進行初步審查后再由人民法院審查、確認。上述若干規定第63條規定債權人對經清算組處理后的債權仍有異議的，可向人民法院提出，人民法院依法作出裁決。通過司法解釋的規定，一定程度上修正了破產法試行的不足，但仍未從根本上解決該問題。而新的破產法則鮮明的確立了人民法院在破產債權確認上的司法權威性，該法第五十八條規定了無論債權人、債務人對破產債權有無異議，均由人民法院最后決定，人民法院無可爭議的成為債權確認的法定機關。

 

3、 在債權人、債務人對債權有異議后的確認方式上，新破產法回歸到了訴訟的解決途徑。

    舊破產法確立了債權人會議對破產債權的確認權，如在有異議的情況下的處理方式未作規定，而隨后出臺的司法解釋中規定了如債權人存有異議的，交給人民法院予以裁決，在地方性法院的文件中，也規定了法院的裁決權，但是剝奪了當事人的訴權。比如：《江蘇省高級人民法院關于審理破產案件若干問題的討論紀要》第42條：核對債權時，債權人與債務人對產品質量或其他事實問題有爭議的，應由審理該破產案件的合議庭傳喚雙方當事人到庭質證，并在此基礎上作出裁定，而不應另行提起訴訟。《北京市高級人民法院審理企業破產案件操作規程》第58條：法院受理破產案件發布公告后，債權人只能申報債權，不能就該債權提起新的訴訟。債權人隱瞞債務人破產的事實，提起新的訴訟的，受理法院應駁回債權人起訴。而破產法第五十八條規定了債權人、債務人對債權表記載的債權有異議的，可以向受理破產申請的人民法院提起訴訟，因為破產債權確認之訴是典型的確認之訴，是對當事人實體權利進行處分的一種司法裁判行為，因而法院應當以判決而不是裁定的方式裁決。與舊破產法比較，新破產法規定當事人可以通過訴訟的法定形式解決實體權利的爭議，充分維護了當事人的合法利益，體現了法律對當事人利益的尊重。

 

三、新破產法在破產債權確認程序上的不足和完善

　　1、在破產債權申報環節上，破產企業所欠稅款等的申報問題沒有明確

    新、舊企業破產法均沒有明確相關稅務機關的申報問題。在新破產法頒布前，《最高人民法院關于破產企業拖欠稅金是否受破產法規定的破產債權申報期限限制問題的答復》中，最高院認為破產企業所欠稅款不屬于破產債權，不適用《中華人民共和國破產法（試行）》第九條的規定，即不需要申報。由此導致在司法實踐中，稅務機關怠于申報債權和提供證據資料，但在破產財產分配時卻要求人民法院予以確認分配，可能不利于破產程序的進行。新的破產法對此也無作出明確的規定。在地方性的法院文件中也有類似的規定，比如《北京市高級人民法院審理企業破產案件操作規程》第74條規定： 登記債權應注意區分不同清償順序的債權。第一清償順序的勞動債權與第二清償順序的稅務債權應分別登記，該部分債權不需申報，由清算組（或破產企業）、相關部門提交有關證明材料和計算依據。《廣東高院關于審理破產案件若干問題的指導意見》第十四條 ：法院宣告企業破產后，應由破產清算組通知稅務部門核定破產企業所欠稅款，稅務部門未在債權申報期限內將破產企業所欠稅款告知清算組的，不影響其依照法律規定的清償順序參與破產財產分配。以上規定要求破產清算組主動調查破產企業的稅收債權，已經與新破產企業法將其列入破產債權的立法精神相違背，應當不能繼續適用。筆者認為，為使管理人快速調查核實債務人所欠繳稅款及相關的社會保險費用，實現破產法與稅收法、社會保險法的立法銜接，最高院可以聯合稅收等機關規定：人民法院受理破產申請后，管理人應在規定的期限內通知相關行政征收機關及時申報稅款、社會保險費等債權并提交相關證據資料。征收機關在指定的日期內怠于申報導致管理人無法查實的，由征收機關自行承擔相應不利后果，對于已經進行財產分配的，不再清償。

2、在破產債權確認程序問題上，規定過于原則，缺乏可操作性

    新破產法將舊破產法下由債權人單一主體的審查模式，變更為管理人審查、債權人會議核查，人民法院最終確認的復合審查模式，該模式的建立有利于對債權人合法利益的保護，但因為破產法規定的過于原則，缺乏可操作性，實踐中不利于爭端的解決。

    1、申報階段，破產管理人對破產債權的審核，是形式審查還是實質審查

    根據破產企業法第五十七條：管理人收到債權申報材料后，應當登記造冊，對申報的債權進行審查，并編制債權表。第五十八條：依照本法第五十七條規定編制的債權表，應當提交第一次債權人會議核查。破產債權需要由破產管理人登記，形式審查意味著只要符合債權的表面特征，管理人需要全部登記于債權表，而實質審查必然要求管理人進行詳細調查，確定債權的真偽、數額等事項，等同于在行使司法裁定的權利。有些學者認為，破產管理人編制債權表只需進行形式審查，對所有符合形式要件的債權均應記載在債權表上，或者對債權的實質審查不體現于債權表中，或者就不進行實質審查，理由為首先根據破產法的立法原意管理人審查的目的僅僅是編制債權表，并沒有要求也沒有授權管理人對申報債權的實體問題作出判斷并附在債權表上；其次，對債權的實質審查在性質上屬于司法裁判活動，只有法院才有這種權利，管理人進行實質審查盡管可能有利于提高債權人會議核查的效率及減輕法院負擔，但這樣在實踐中可能損害債權人或債務人的利益，在法律上屬于管理人職權的濫用；再次參考國外破產法，很少有國家或地區賦予管理人破產債權審查權，例如德國破產法中，管理人只有記載債權申報和對債權提出質疑的權利，日本的破產管理人要在一定期限內對申報的債權編制確認書，但此確認書只是法院進行破產債權調查的依據。

    筆者不同意上述觀點，首先破產法第二十五條規定：管理人履行下列職責：（二）調查債務人的財產狀況，制作財產狀況報告，本條規定的財產狀況筆者認為應當包括破產企業的負債情況，也就是說債務調查應當是破產管理人的工作內容，同時也符合破產法引入管理人制度的初衷；其次，如果破產管理人對所有申報的債權不進行實質審查，那么接下來債權人會議的核查，法院的確認實際上均無法操作，再次，管理人對債權的實質審查僅是初步審查，并沒有否定債權人的實體權利，在接下來的程序里完全可以通過債權人會議核查和法院訴訟的方式維護自己的合法權利。

      為方便實際操作和節約成本，筆者認為在申報階段，管理人首先應當將債權審查的結果通知申報人，包括確認或否認的的結論及理由，對于否認的債權，管理人應當允許其在合理的時間內補充證據，其次應根據債權的審查結果編制債權表，其應具備以下基本內容：（1）應予確認的債權及其理由依據；（2）應予核減的債權及其理由依據；（3）不應確認的債權及其理由依據等內容。這樣，既方便債權人會議對債權表進行核查，方便人民法院審查確認，又方便債務人、債權人對債權表記載的債權有針對性地提出異議，提出債權確認訴訟。

2、債權人會議核查階段的操作問題

第一次債權人會議參加人員即債權人的資格問題。對于管理人認為破產債權有異議的（包括不應確認和應予核減的)債權人是否能夠參加債權人會議，是否享有表決權，破產法也規定的不明確，破產法第五十九條規定，依法申報債權的債權人為債權人會議的成員，有權參加債權人會議，享有表決權。筆者認為申報人不能等同于債權人，對于有異議的債權人，如果允許其參加債權人會議，并表決自己的債權會出現邏輯上的矛盾，在法理上也行不通，根據第五十九條第二款，筆者認為應當允許所有申報人參加債權人會議，但債權有異議的債權人不得行使表決權。如此操作，一方面債權人會議可以通過對管理人和申報人進行詢問、查閱申報債權所附的證明材料等方式對申報債權進行充分調查，有利于債權人會議發揮核查債權的作用；另一方面債權申報人可以參與破產債權核查，獲得提起債權表異議訴訟的充分信息，其程序上的權利才能得到更好維護。

3、人民法院在破產債權最終確認中的問題

    新的破產企業法規定了破產企業債權最終確定的兩個途徑，一是債權人、債務人對經債權人會議核查的債權表記載的債權無異議的，由人民法院裁定確認，在這種情況下，人民法院對債權表記載的債權不需要實質審查，其需要做的就是以裁定方式確認債權表的登記內容。

另一種情況下，是在債務人、債權人對債權有異議的情況下，向人民法院起訴，通過訴訟判決的方式確定。因為此種訴訟有別于一般訴訟，筆者在此詳細討論如下：

 1.訴訟當事人的確定

   （1）債務人有異議的情形

     新破產法第25條規定管理人的職責之一是“代表債務人參加訴訟、仲裁或者其他法律程序”，那么，第58條第3款中的“有異議的債務人”是否指管理人呢？從邏輯上看顯然不是，因為債權表是管理人編制的，管理人不可能編制一個自己有異議的債權表。從法理上來看，管理人雖然接管了債務人的財產和事務，但管理人顯然不是債務人，管理人的法律地位獨立于債務人。因此，當債務人有異議的，法律應當允許債務人以自己的名義獨立提起訴訟，而不是破產管理人。

    原告為債務人時，誰是被告？立法對此沒有規定。筆者認為被告應是其債權受到異議的債權人，理由有二：一是管理人雖然是債權表的編制者，但只是對債權進行初步審查，與債權表的記載無利害關系，不應當作為被告；二是受異議債權人是債權關系的一方當事人，實體權利義務發生在債權人和債務人之間，與受異議的債權有直接利害關系。

（2）債權人有異議的情形

 債權人有異議應當分為兩種情形。

一是債權人對債權表記載的自己的債權的數額有異議，或者對破產管理人未在債權表上記載自己的債權有異議的，可以作為原告訴請法院確認其債權。新破產法未規定這時誰應當是被告，筆者認為從破產法的規定以及債權表的編制者來看，應以破產管理人為被告，由破產管理人代表破產企業應訴。

二是債權人對債權表記載的他人債權有異議。因為他人債權的記載也會直接影響到異議人的利益，因此這種異議是很可能發生的，第58條也沒有排除這種情形下債權人的訴權，那么這時債權人可以就債權表記載的他人債權提出債權確認訴訟嗎？筆者認為，這種情況下，法院應當不予受理債權人的起訴。理由如下，一是這種情況不符合民訴法規定的起訴條件，原告不是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織，不是債權債務關系的當事人；二是債權人可以通過其他途徑維護自身的合法權益。債權人可以向破產管理人提交相關的證據，證明其他債權存在瑕疵，請求管理人予以更正，否則可以以管理人沒有忠實履行職務為由，依據破產法第131條提起賠償訴訟。

    2、債權確認訴訟程序與破產程序的協調。因我國《企業破產法》立法對破產程序和實體爭議民事訴訟程序已采取分別審判主義，故債權確認訴訟并不會影響破產程序的進行。但是，由于債權確認訴訟的目的在于確定債權人能否參加破產財產的分配，而債務人破產案件與有關債權確認訴訟案件的審理程序分別進行，兩者往往不能同步，故必然會產生法律上的程序協調問題。如債權確認訴訟案件先行審結，則已經判決確認的債權當然可以參加破產財產分配。但是，如果債務人破產清算提前完成，至破產財產分配時，相關債權確認訴訟案件仍然未審結的，此時，管理人應依據《企業破產法》第119條規定，對訴訟未決的債權，應當預留其分配額，并將其提存。待訴訟案件審結時，再按照最后判決確定的債權進行分配；如果自破產程序終結之日起滿二年仍不能受領分配的，人民法院應當將提存的分配額分配給其他債權人。因此，債權確認訴訟不能過分拖延，必須在破產程序終結之日起滿二年內完成，否則將失其法律和經濟意義。

 四、結論

    新的破產法以保護債權人的合法權益為基本目標。而破產債權的確認是破產債權人利益保護的基礎及出發點。新的破產法在參考國外做法的同時結合我國的實際情況，在破產債權確認的程序上更加公平、公正。然而在取得進步的同時，我們應認識到破產在我國仍然還是一個新生事物，尤其對于非國有企業，新破產法還有許多需要不斷完善的地方。

參考文獻：

[1]鄒海林:《破產程序和破產實體法制度比較研究》，法律出版社，1995

[2]王東敏:.《新破產法疑難解讀與實務操作》，法律出版社，2007.

[3]李國光主編：《新企業破產法理解與適用》，人民法院出版社,2006

[4]李永祥、丁文聯主編：《破產程序運作實務》，法律出版社，2007

 

張麗軍，２００３年畢業于山西財經大學法學系，獲法學學士學位．２００５年通過國家司法考試，致力于合同法、侵權法、財經法律的研究。