用人單位勞動規章制度的效力分析

 

浙江國傲律師事務所  俞秋燕

 

【內容摘要】用人單位勞動規章制度，是用人單位進行生產經營、管理勞動者的內部行為規范，對企業的組織生產、經營管理起著非常重要的作用。然而，我國《勞動合同法》第三十九條第（二）項規定，用人單位可以以勞動者嚴重違反其規章制度而解除勞動合同。在實踐中，勞動糾紛中使用該條文的案件頻頻出現，該條文在《勞動合同法》中具有重要地位，但是如何界定用人單位規章制度的效力問題是擺在實務界面前的一大難題，因此本文將在借鑒其他國家和地區相關立法的基礎上，主要圍繞用人單位勞動規章制度的效力問題展開探討，其對律師業的意義在于：一方面為更好地維護勞動者的合法權益，不因用人單位以勞動者違反規章制度而隨意解除勞動合同，對此，律師實踐中應該先界定規章制度的效力問題，這是一個前提和基礎；另一方面，為更好地為顧問單位提供優質的法律顧問，尤其是在用人單位制定規章制度時，無論是實體上還是程序上都要符合法律規定，不因一些細節問題而使規章制度在效力問題上被界定為無效，以致增加用人單位的勞動力成本和法律風險。最后期望為我們律師行業在辦理勞動案件時予以高度重視，為當事人和顧問單位都能提供最優質的法律服務。

【關鍵詞】勞動規章制度   效力  實體要件  程序要件

 

 

 我國《勞動合同法》第三十九條第（二）項規定，勞動者嚴重違反用人單位規章制度，用人單位可以解除勞動合同。現實中，勞動者因違反用人單位勞動規章制度而引發勞動爭議的現象屢屢發生，如勞動者因為沒有根據單位規定的有關職工休息請假制度履行相應的請假手續而被作為自動離職處理；通過電子郵件向公司董事長反映公司情況，對部分管理者的管理方式、方法提出意見被視為破壞公司的規章制度而被解雇；對于違反公司禁止職工之間戀愛的規定，其中一方將被要求自動離職，等等。用人單位勞動規章制度是用人單位進行生產經營、管理勞動者的內部行為規范，是用人單位進行正常的生產經營必不可少的。這些規章制度如果制定不合理不僅會侵害勞動者的合法權益，而且不利于用人單位提高勞動效率和勞動質量，不利于構建穩定、和諧的勞動關系，最終雙方的利益都受損。考慮到勞動規章制度是否有效與用人單位和勞動者的利益關系甚巨，但是，用人單位制定的勞動規章制度并不當然有效，必須符合一定的要件才會對其職工產生相應的約束力。因此，本文主要圍繞用人單位勞動規章制度的效力問題展開研究，以期為我國律師行業在辦理勞動案件的過程中提供一定的參考意見，同時也可以有助于為顧問單位在制定規章制度時提供一些細節性的建議，不會因為在實體上或程序上的違法而導致無效，以降低勞動力成本和法律風險。

 

一、用人單位勞動規章制度的概述

（一）用人單位勞動規章制度的概念和特征

對于用人單位勞動規章制度，有的國家和地區稱為雇傭規則、工作規則或從業規則等，但到目前為止，無論是各國的法律規范，還是學術界都沒有對此作出統一的界定。我國大陸有學者認為，“用人單位勞動規章是指用人單位根據國家有關法律、法規及政策，結合本單位的實際情況，制定并在本單位實施的組織勞動過程與進行勞動管理的行為規則和章程。”[①]我國臺灣學者王能君認為，“雇傭多數勞工的雇主，為了提升人事經營之效率，有必要統一設定工資、工作時間等勞動條件，同時也須明文規定勞工應遵守之服務紀律。此種勞工須共同遵循之規范，即為工作規則。”[②]1959年國際勞工組織特別委員會的一份報告將“勞動規章”定義為：“企業界對工作規則、企業規則、服務規則、就業規范、職場紀律的統稱，供企業的全體從業人員或大部分從業人員適用，專對或主要對就業中從業人員的行動有關的各種規則。”

綜上，對于用人單位勞動規章制度，我們可以總結出以下幾個特征：（1）它屬于用人單位內部的規章制度。它是以用人單位為制定主體，以公開和正式的用人單位行政文件為表現形式，只在本單位范圍內適用。因而，它既不同于法規和政策，也不同于社會團體規章。（2）它是勞動者和用人單位在勞動過程中應當遵守的行為規則。用人單位勞動規章制度的調整對象是在勞動過程中用人單位與勞動者之間以及勞動者相互間的關系，即是說，它所規范的行為是作為勞動過程必要組成部分的勞動行為和用工行為。因而，它在本單位范圍內，既約束全體勞動者，又約束用人單位行政的各個組成部分。[③]（3）它是用人單位經營管理自主權和勞動者民主管理權相結合的產物。制定和實施勞動規章制度是用人單位在其經營管理自主權限內用規范化、制度化的方法對勞動過程進行組織和管理的行為，簡言之，是用人單位行使經營管理自主權的一種形式和手段。同時，勞動者作為勞動過程的要素和主體，既有權參與內部勞動規則的制定，也有權對用人單位遵守內部勞動規則實行監督，這是勞動者民主管理權的重要內容。

（二）用人單位勞動規章制度與勞動合同、集體合同的關系

用人單位勞動規章制度和勞動合同、集體合同都是確定勞動關系當事人雙方權利和義務的重要依據，都是協調勞動關系的重要手段。但是，對于用人單位勞動規章制度與勞動合同、集體合同這三者之間的關系，我國現行中央立法在這方面還處于空白狀態。地方立法中，如《江蘇省勞動合同條例》第二十四條從勞動合同與規章制度以及集體合同沖突的角度，以有利于勞動者的最終標準限制了用人單位勞動規章制度的適用。第四十七條第三款規定，用人單位勞動規章制度與集體合同不一致的，按照集體合同執行，則正面直接從立法上確立了集體合同的法律效力高于用人單位勞動規章制度。《山西省企業集體合同條例》則從規范集體合同的角度，確立了集體合同高于用人單位勞動規章制度的效力原則。[④]

用人單位勞動規章制度與勞動合同、集體合同雖然都是調整勞動關系的，但是仍然存在很大的區別，主要表現在：（1）用人單位勞動規章制度的制定是用人單位的單方法律行為，制定程序中雖然有職工參與的環節，但還是由單位行政最后決定和公布，職工并非制定主體；而勞動合同和集體合同的訂立，都是勞動關系當事人或其團體的雙方法律行為。（2）用人單位勞動規章制度和集體合同所規定的都是全體職工的共同權利和義務；而勞動合同所規定的只是單個職工的權利和義務。（3）用人單位勞動規章制度與集體合同在內容上雖然有交叉，但各有側重。前者側重于規定在勞動過程的組織和管理中職工和單位行政雙方的職責，也即勞動行為規則和用工行為規則；后者則側重于規定本單位范圍內的最低勞動標準。

從各國情況看，勞動合同與集體合同的關系較為復雜，不同類型的市場經濟國家認識不完全相同。我國學者認為，內部勞動規則作為勞動合同的附件，它與集體合同效力的關系，同勞動合同一樣。集體合同應當成為制定內部勞動規則的依據，內部勞動規則所規定的勞動者利益不得低于集體合同所規定的標準。[⑤]我國一些學者認為，因為勞動合同、集體合同是勞動者或勞動者集體與用人單位的雙方法律行為，而用人單位規章制度為用人單位的單方法律行為，故在其效力適用上應采取“就高不就低原則”。[⑥]也即是說，當用人單位勞動規章規定的勞動者利益低于勞動合同和集體合同的約定時，以勞動合同和集體合同的約定為準；當用人單位勞動規章規定的勞動者利益高于勞動合同和集體合同約定時，勞動者享有的勞動利益以勞動規章為準。這樣做可以避免用人單位隨意制定規章制度以變更勞動合同內容，最終侵犯勞動者合法權益。

 

二、用人單位勞動規章制度有效的實體要件

2008年1月1日施行的《勞動合同法》第三十九條規定，勞動者“嚴重違反用人單位的規章制度的”，用人單位可以解除勞動合同。用人單位往往會利用這一規定來任意行使勞動合同的解除權，這不利于保護勞動者的合法權益。因此，對用人單位勞動規章制度法律效力的認定將成為判斷用人單位是否違法解除勞動合同的關鍵。理論界對用人單位勞動規章制度的合法要件基本上是從三個方面進行探討，即主體適格、內容合法與程序民主，前兩個屬于實體要件，后一個屬于程序要件。

首先，用人單位勞動規章制度生效的實體要件主要包括：

（一）勞動規章的制定主體必須適格

勞動規章制度只能由用人單位制定，但并非單位行政中的任何一個管理機構都有權制定勞動規章制度。一般認為，有權以用人單位名義制定勞動規章制度的主體應當由單位中處于最高層、對全體勞動者具有管理權的機構來制定，并非任何機構都能制定。這樣，才能保證所制定的勞動規章制度在本單位范圍內具有統一性和權威性。至于單位行政中的其他管理機構，雖然可以參與勞動規章的制定活動，但無權以用人單位名義頒布，也即時說這些機構不具有勞動規章的制定主體資格。對于這一點理論界已經達成共識。除此之外，對于勞動者是否享有制定勞動規章的主體資格，理論界還沒有達成共識。有學者還認為，勞動者作為勞動關系的主體，作為用人單位的組成人員有權參與勞動規章的制定，有權對用人單位執行情況實行監督，即勞動者也應該成為勞動規章的參與制定主體之一。[⑦]勞動者參與權是第二次世界大戰后，勞資關系領域發展起來的一項勞動者的集體權利。勞動者的參與加強了用人單位的管理和改革，完善了職工代表大會制度，促進了單位內部民主政治建設。但是，在制定勞動規章的過程中，勞動者只是參與，并沒有享有主體資格。因此，勞動規章制度的制定主體只有用人單位，而且是其特定的機構。

（二）勞動規章的內容必須合法

凡是在勞動法典中對用人單位的勞動規章制度作出明確規定的國家，大都同時從立法上對勞動規章制度應包含的事項作了列舉式規定。例如，《日本勞動標準法》第九章對雇傭規則作了明確規定，并首先在第八十九條對其應包含的事項進行了列舉，包括上下班時間、休息時間、休息日、休假以及有兩組以上工人輪班時間有關換班的事項；工資的決定、計算及支付方法，工資的發放日期及截止計算日期，以及有關增加工資的事項；有關退職的事項；與規定工人負擔膳費、工作用品及其他開支有關的事項；與規定安全及衛生規則有關的事項；與規定職業訓練有關的事項；與規定事故補償、非因工負傷和疾病的救濟有關的事項；與適用于該企業全體工人的規定有關的事項；在上述各項之外，與適用于該企業全體工人的規定有關的事項等十個方面的內容。[⑧]又如，我國臺灣地區“勞動基準法”也規定了類似的內容，同時增加了福利措施和勞雇雙方溝通意見，加強合作的方法這兩項內容，將工作規則的內容規定為12項，即：工作時間、休息、休假、法定紀念日、特別休假及繼續性工作之輪班方法；工資之標準、計算方法及發放日期；延長工作時間；津貼及獎金；應遵守之紀律；考勤、請假及升遷；受雇、解雇、派遣、離職及退休；災害、傷病補償及撫恤；福利措施；勞雇雙方應遵守勞工安全衛生規定；勞雇雙方溝通意見加強合作的方法；其他。該法的“實行細則”針對上述各項還特別規定，雇主認為必要時，可以分別就上述各項另訂單項工作規則。可見，內部勞動規則中應當包括的事項相當廣泛，幾乎涉及勞動關系的各個方面和勞動關系的各主要環節。此外，為了指導用人單位合法、全面和完整地確定勞動規章制度的內容，有的國家還授權特定機關制定勞動規章制度的內容，有的國家還授權特定機關制定勞動規章制度的范本。例如，《巴林勞工法》規定，“勞工和社會事務部長可以通過命令頒布適合工作性質的紀律規定的范本，作為雇主制定他們自己的規則的指導。” [⑨]

縱觀各國勞動法,企業等用人單位勞動規章制度的主要內容和表現形式為:（1）勞動基準的規定,主要內容為工作時間、勞動報酬的計算和支付、勞動安全衛生制度與工傷制度；（2）對勞動者的職業培訓制度；（3）勞動者的日常勞動紀律；（4）資產的保管和保全措施；（5）表彰和懲罰制度；（6）基于用人單位職工身份而應遵守的其他紀律。我國有關用人單位制定勞動規章制度的規定盡管在《勞動法》中僅有原則性、抽象性規定，但由于我國《立法法》所規定的多級立法體制的存在，勞部發[1997]338號文件《勞動部關于對新開辦用人單位實行勞動規章制度備案制度的通知》（以下稱《備案通知》）第二條對新開辦用人單位原則規定規章制度應包括勞動合同管理、工資管理、社會保險福利待遇、工時休假、職工獎懲以及其他勞動管理規定。我國新施行的《勞動合同法》第四條第二款規定：“用人單位在制定、修改或者決定有關勞動報酬、工作時間、休息休假、勞動安全衛生、保險福利、職工培訓、勞動紀律以及勞動定額管理等直接涉及勞動者切身利益的規章制度或者重大事項時，應當經職工代表大會或者全體職工討論，提出方案和意見，與工會或者職工代表平等協商確定。”

總之，用人單位勞動規章制度應當對立法所列舉的必備事項作出具體規定，其內容必須體現權利與義務一致、勞動者利益與勞動效率并重、獎勵與懲罰結合、勞動紀律面前人人平等的精神，不得與勞動法規政策和集體合同的規定相悖。其中，關于勞動條件和勞動待遇的規定，不得低于法定最低標準和集體合同約定最低標準；關于懲罰違紀職工的規定，必須同法定的違紀罰則相符，必須貫徹教育為主、懲罰為輔的原則，不得侵犯職工合法權益。[⑩]

 

三、用人單位勞動規章制度有效的程序要件

《最高人民法院關于審理勞動爭議案件適用法律若干問題的解釋》（以下稱《若干問題的解釋》）第十九條規定:“用人單位根據《中華人民共和國勞動法》第四條之規定,通過民主程序制定的規章制度,不違反國家法律、行政法規及政策規定,并已向勞動者公示的,可以作為人民法院審理勞動爭議案件的依據。”我國《勞動合同法》第四條第二款規定：“用人單位在制定、修改或者決定直接涉及勞動者切身利益的規章制度和重大事項時，應當經職工代表大會或者全體職工討論，提出方案和意見，與工會或者職工代表平等協商確定。”可見，我國法律承認的用人單位勞動規章的制定程序要求民主，一般應當符合下列要求：第一，必須是由用人單位的行政管理機關依法制定，內容必須符合勞動法及有關法律、法規的相關規定；第二，用人單位制定規章制度時必須經過職工代表大會或全體職工討論，提出方案和意見，并且進行平等協商確定；第三，必須要明確告知勞動者，用人單位未盡告知義務的，不能作為處理勞動爭議案件的依據。但僅僅依據這些關于用人單位制定勞動規章制度的程序還是不能有效解決問題。從上述內容我們可以知道立法中對規章制度的制定程序，一般不作完整的規定，而只擇要規定其中應含的環節，筆者查閱了相關資料與一些國家或地區的相關規定，認為用人單位勞動規章制度生效的程序要件主要包括以下三個方面：

（一）勞動者參與

現代企業是以民主管理為基礎的，它強調全員管理，充分調動廣大職工的積極性，從而提高內部管理水平，增強企業經營決策的準確性和透明度。而且，勞動規章制度只有在吸收和體現職工一方的意志，或者得到職工認同的情況下，才能確保很好地實施。因此，立法規定規章制度的制定程序中應當有職工參與的環節。例如，《法國勞動法典》規定，雇傭規則在提交工廠委員會討論通過之前，或在沒有工廠委員會的情況下提交工廠委員會討論通過之前，不能將其付諸實施。[11]又如，《日本勞動標準法》規定，起草或修改雇傭規則時，雇主應征求有關企業中過半數工人所組成的工會的意見，如無此種工會時，雇主應征求過半數工人的意見。我國《勞動合同法》第四條第二款規定：“用人單位在制定、修改或者決定有關勞動報酬、工作時間、休息休假、勞動安全衛生、保險福利、職工培訓、勞動紀律以及勞動定額管理等直接涉及勞動者切身利益的規章制度或者重大事項時，應當經職工代表大會或者全體職工討論，提出方案和意見，與工會或者職工代表平等協商確定。”但是，法律只規定用人單位在制定規章制度時與工會或者職工代表進行平等協商，并不像有些學者理解的“必須經過職工代表大會的審議通過”。因為職工參與并不能否定用人單位制定勞動規章制度的單方主體性，職工代表大會的通過不是勞動規章制度生效的條件，否則，大量的“公司”將無法制定勞動規章制度。

（二）報送審查或備案

用人單位勞動規章制度的內容體現了國家法律法規、勞動政策的執行，同職工利益密切相關，為了保證勞動規章制度內容合法和保護全體職工利益，各國立法都將勞動規章制度的制定置于國家的監督之下。例如，《日本勞動標準法》規定，雇主應當將草擬或修改的雇傭規則呈報行政官廳，并將所征求的工會或工人代表的意見隨同附上，行政官廳有權命令更改不符合法令或勞動協約的雇傭規則。[12]又如，我國臺灣地區的“勞動基準法施行細則”和有關文件規定，雇主訂立工作規則，應于30日內報請當地主管機關核備；事業單位之事業場所分散于各地者，訂立適用于其全部勞工之工作規則應向事業主體所在地之主管機關報備，訂立適用于各該事業場所之工作規則應分別向各該事業場所之當地主管機關報備；主管機關認為有必要時，得通知雇主修訂工作規則。我國的《勞動法》和《勞動合同法》雖然沒有對此作出規定，但是在《備案通知》中規定，從1998年1月1日起，對新開辦用人單位實行勞動規章制度備案制度： 勞動行政部門……要檢查……用人單位制定規章制度的情況，并督促其按時報送備案；對制定的規章制度違反勞動法律法規，不按規定期限報送備案的，應依法給予行政處分。同時還規定勞動行政部門對用人單位勞動規章制度備案審查的內容主要是：勞動規章制度的內容是否符合法律規定；制定勞動規章制度的程序是否符合有關規定。若發現用人單位的勞動規章制度內容違反法律法規規定的，應責令限期改正。

（三）正式公布

用人單位勞動規章制度既然以本單位的全體職工和本單位行政的各個部門為約束對象，就應當為全體職工和單位行政各個部門所了解。所以，各國及地區立法中均要求用人單位勞動規章制度應當以合法有效的方式公布。例如，《加拿大勞工（標準）法》規定，省政府主席有權要求雇主將其制定的勞動規章，向全體職工公布；《阿拉伯也門共和國勞工法》規定，業主應當在企業里的明顯地點掛出獎懲條例及有關內部規章的印刷本；我國臺灣地區“勞動基準法施行細則”規定，工作規則經主管機關核備后，雇主應即于事業場所內公告并印發各勞工；[13]《法國勞動法典》規定，雇傭規則應于完成了公布等手續兩周之后實施。[14]《日本勞動基準法》規定，工作規則必須張貼在各車間部門及食堂、休息室等明顯的位置，以保證有關人員認真執行，互相監督。[15]我國新實施的《勞動合同法》第四條第四款也規定：“用人單位應當將直接涉及勞動者切身利益的規章制度和重大事項決定公示，或者告知勞動者”。

 

四、我國用人單位勞動規章制度的立法完善

（一）我國關于用人單位規章制度的立法現狀

1995年，《中華人民共和國勞動法》作為高層次的法律，共有三個條文涉及到用人單位勞動規章制度。第四條：“用人單位應當依法建立和完善規章制度，保障勞動者享有勞動權利和履行勞動義務。”第二十五條第（二）項將勞動者嚴重違反勞動紀律或用人單位的規章制度作為用人單位可以隨時解除勞動合同的法定情形之一。第八十九條規定：“用人單位制定的勞動規章制度違反法律、法規規定的，由勞動行政部門給予警告責令改正；對勞動者造成損害的，應當承擔賠償責任。”接著，在《若干問題的意見》的第八十七條，明確了《勞動法》第二十五條第（三）項中的“重大損害”應由企業內部規章來規定。雖然這些規定都具有較高的法律效力，但是過于原則化，抽象化。而且關于勞動規章制度的內容，程序，效力等均未涉及，這給實踐操作帶來彈性的同時，也增加了實際操作的難度，甚至給某些用人單位提供了規避法律的機會。1997 年，勞動部頒發了勞部發（1997）338號文件，它規定了勞動規章制度應包含勞動合同管理、工資管理、社會保險、福利待遇、工時休假、職工獎懲、以及其他勞動管理等七項內容，而且要求勞動行政部門從內容和程序兩方面對其進行審查，符合規定的，才予以備案。可以說，勞部發（1997）338號文件使用人單位勞動規章制度從抽象到具體邁進了一步。但是它畢竟只是由部門頒發一個規范性文件，即“通知”，因而其效力是有限的。2007年的《勞動合同法》在1995年《勞動法》的基礎上作了一些規定，如《勞動合同法》第四條在原有《勞動法》第四條的基礎上，增加了三款內容，分別作為《勞動合同法》第四條的第二、三、四款，即“用人單位在制定、修改或者決定有關勞動報酬、工作時間、休息休假、勞動安全衛生、保險福利、職工培訓、勞動紀律以及勞動定額管理等直接涉及勞動者切身利益的規章制度或者重大事項時，應當經職工代表大會或者全體職工討論，提出方案和意見，與工會或者職工代表平等協商確定；在規章制度和重大事項決定實施過程中，工會或者職工認為不適當的，有權向用人單位提出，通過協商予以修改完善；用人單位應當將直接涉及勞動者切身利益的規章制度和重大事項決定公示，或者告知勞動者。”

從以上相關條文可以看出，我國規制用人單位勞動規章制度方面的法律還停留在很樸素的階段，雖然在各方面都有涉及，而且也存在著一定數量的法律規范，但是仍然存在許多問題，主要體現在以下幾個方面。

1．相關立法的規定比較分散，不夠統一。在《勞動合同法》施行前，我國關于勞動規章制度的法律規范主要體現在《勞動法》中，還有零星地出現在《工會法》、《全民所有制工業企業職工代表大會條例》、《備案通知》，還有《若干問題的解釋》等等。現在新施行的《勞動合同法》雖然有些補充，仍然沒有把相關內容進行統一，造成勞動規章制度的規范比較零亂，對法官判案尋找判案依據帶來了很多麻煩。

2．高層次的法律規定過于原則，操作性不強。《勞動合同法》作為勞動基本法,雖然在《勞動法》的基礎上作出一些改善，但對于勞動規章制度的內容和制定程序仍沒有作出明確的規定；僅規定了用人單位規章制度違反法律法規的責任,而對于用人單位根本就沒有制定勞動規章制度,應承擔何種法律責任仍然沒有涉及。對用人單位的責任規定得也過于簡略，條文中只說給予行政處罰，但是無論在《行政訴訟法》中，還是《行政處罰法》中都找不到依據。

3．相關問題仍未作出明確的規定。比如勞動者立法中沒有規定勞動規章制度的效力,沒有規定勞動規章制度與勞動合同、集體合同的關系。這極易導致實踐中勞動規章制度有時與勞動合同、集體合同的內容相沖突，不知如何適用的情形發生。

（二）完善我國用人單位勞動規章制度的立法建議

法律的不完善使我們必須將用人單位勞動規章制度的立法提上議程。另外，由于我國已經全面實行勞動合同制，隨著締約和履約大量產生、不斷重復，逐漸成為用工的例行事項時，無論是用人單位還是勞動者均有簡化締約程序的要求。如果能夠將勞動合同中涉及勞動者權利和義務的內容直接納入勞動規章制度中，那么，就可以降低交易費用，減少訂約的成本，從而有利于增進效率。因此，我國有必要通過立法形式對用人單位勞動規章制定予以指導或適當規范。事實上，這種規范并不是從零開始，我國已經有了一定的立法基礎。只需在現有立法和深入分析用人單位勞動規章制度理論的基礎上作進一步梳理和補充即可。本文認為，可以從以下方面予以完善：

1．明確規定制定勞動規章制度是用人單位的權利和義務

用人單位勞動規章制度的制定，一方面是用人單位對勞動者的權利，即用人單位的自主經營權和用工權中必然含有規章制度的制定權；另一方面是用人單位對國家的義務，即用人單位必須以制定規章制度作為其行使經營權和用工權的一種主要方式。立法之所以把制定內部勞動規則規定為用人單位的義務，是因為：勞動者在勞動過程中處于從屬地位，其權利和義務的實現受用人單位支配，制定內部勞動規則既可以使勞動者的權利和義務明確，又可以使用人單位的勞動管理行為規范化，從而排除用人單位對勞動者實現其權利、履行其義務的任意支配，尤其是防止用人單位濫施處罰權。[16]在同一用人單位內部，任一勞動者的權利和義務都同其他勞動者的權利和義務相互關聯，其實現過程中難免發生沖突，制定內部勞動規則也有利于協調不同勞動者之間因實現各自權利、履行各自義務所產生的矛盾，有利于營造和諧的勞動環境。我國《勞動合同法》第四條第一款雖然對此作出了規定，但由于《勞動合同法》中沒有規定用人單位不制定勞動規章制度應承擔的法律責任,許多人都將這一規定僅僅理解為授權性規定。[17]現實中許多用人單位認為既然是一種權利，當然是可行使也可不行使，即使不制定勞動規章制度，任何部門也沒有辦法。所以我們發現有大量的用人單位都沒有勞動規章制度，對職工的管理都是靠管理者的主觀意志。這些都嚴重侵犯了勞動者的合法權益，而且也不利于勞動效率的提高。因此，我國的勞動立法應當進一步明確規定，制定勞動規章制度既是權利也是一項法定的義務，并且將制定和執行勞動規章制度的情況,作為勞動用工年檢的內容之一,對用人單位不制定勞動規章制度和制定的勞動規章制度違法都應規定明確的法律責任。

2．關于用人單位勞動規章制度的內容要求

由于法律沒有對勞動規章制度應具備的內容作出明確規定,勞動規章制度的內容就只能由用人單位自行掌握,受管理水平、管理者自身素質的限制,導致實踐中用人單位勞動規章制度內容不全面,影響用人單位的管理水平和管理效率。有的勞動規章制度的內容全部是對勞動者權利、行為的限制、禁止性規定,單方對勞動者作出不符合勞動法的規定,如一些用人單位在自己制定的“員工十不準”、“員工須知”中從頭到尾都是“不準”、“不得”的字樣,對員工的權利則只字不提。有的內容雖沒有違反法律的明文規定,但顯然是不公平不合理的,如規定勞動者在1月內累計遲到或早退3次,用人單位有權立即解除勞動合同等等。不合理不合法的勞動規章制度成為用人單位濫用勞動合同即時解除權,規避經濟補償金支付的主要手段,嚴重損害了勞動者的合法權益。對于勞動規章制度內容的規定，我國現行法律只在《備案制度》有所涉及，但是由于法律沒有對用人單位勞動規章制度應具備的內容做詳盡描述，只做出了概括性的列舉，而且這一規范性文件層次較低、效力有限，這不足以指導用人單位制定出比較完善的勞動規章制度。筆者認為相關勞動立法中應更全面地列舉勞動規章制度應包含的內容,并參照公司立法中對公司章程的規定,將勞動規章制度的內容分為絕對必要記載事項、相對必要記載事項和任意記載事項加以列舉。此外，還可以借鑒法國的做法，在對內容作出基本的規定后，《法國勞動法典》“法律篇”第一百二十二至一百三十五條接著規定了內部勞動規則的法定排除條款：“內部勞動規則不得包括違反法律、法規以及集體合同、集體協議的條款，也不得對雇員個人性的、集體性的權利和自由做出不能為雇員承擔的任務性質所證明的、或者與雇主所要追求的目標不成比例的限制；也不得含有對具有同等職業能力的雇員，只因性別、習俗、家庭狀況、出身、觀點或信仰、或者殘疾等因素不同，而侵害其勞動權益的條款。”[18]我國立法也可以在作出肯定規定后，作出一些排除性的概括性列舉。比如明確規定對雇員身體、背包進行搜查的條款、企業管理方有權隨時打開雇員個人使用的工作衣柜檢查使用情況和存放物品的條款，都是違法的，都是對雇員權利和自由的侵犯。這樣從正反兩方面采取列舉的方式明確用人單位勞動規章制度的主要內容,既保證了用人單位在制定勞動規章制度方面的自主權,同時又能指導用人單位制定出嚴謹、規范、完善的勞動規章制度,從而有助于規范用人單位的內部勞動管理,提高其勞動生產率,并對勞動者合法權益的保護起到積極的作用。

3．關于用人單位勞動規章制度的程序要求

對于程序上的要求，可以從三個方面考慮：第一，勞動者民主參與。勞動者雖然不是勞動規章制度的制定主體，但是勞動規章制度與每個勞動者的切身利益相關，基于此,各國勞動法都將勞動者民主參與作為用人單位勞動規章制度制定的首要法定步驟,即只有在體現多數職工意志和多數職工同意的前提下,用人單位制定的勞動規章制度才能生效。《法國勞動法典》和《日本勞動標準法》對此都有規定。我國尚無勞動規章制度制定程序的專門規定,有關企業法、公司法在規定企業規章制度制定的程序時,對職工民主管理有所規定,但極為分散，而且不統一。所以，為了維護我國立法的統一性,我國應制定出統一適用于任何經濟性質的用人單位勞動規章制度程序,在程序性立法中應明確規定,用人單位在制定勞動規章制度時,應當請職工代表大會或工會代表參加, 應當經職工代表大會或工會討論，職工代表大會或者工會認為不適當的，有權向用人單位提出，通過協商予以修改完善。沒有職工代表大會的應當由工會參加,沒有工會的應由職工大會或職工所推薦的代表參加。如果用人單位沒有遵守以上程序，則該勞動規章制度無效。勞動者民主參與。第二，報送勞動行政部門備案審查。用人單位勞動規章制度的制定應置于國家的監督之下，才可確保內容合法，為保障勞動者利益把關。用人單位勞動規章制度的報送審查及備案制度屬于行政監督，通過勞動監察的方式，監督并糾正勞動規章制度。國外勞動立法均對這一程序有明確規定，《日本勞動標準法》規定：“雇主應當將草擬或修改的雇傭規則呈報行政官廳，并將所征求的工會或工人代表的意見隨同附上，行政官廳有權命令更改不符合法令或勞動協約的雇傭規則。”[19]法國與日本規定的事先備案和申報程序不同，規定的是事后申報。法國的做法是用人單位張貼勞動規章的同時，要將其以及企業委員會或者勞動者代表和安全委員會的意見，一并提交勞動監察官，接受合法性的監督。[20]在我國，因為不能將職工代表大會的通過作為用人單位勞動規章制度的生效要件，于是，報送備案就顯得更為重要。我國在《備案通知》雖對用人單位勞動規章備案程序進行了規定，但是過于簡單抽象。我國勞動立法應明確規定,用人單位應將制定的勞動規章制度報送勞動行政部門審查,送審時應當附有工會或職工代表對勞動規章制度的書面意見以及用人單位職工代表大會或職工大會的表決結果。勞動行政部門對用人單位的勞動規章制度有異議的,應當向用人單位發出書面的修改意見,用人單位對勞動行政部門的修改意見無異議的,應當修改,并再依法定程序向勞動行政部門報送,用人單位對勞動行政部門的修改意見有異議的,可提請行政復議。第三，公示程序。勞動規章制度作為用人單位每一個成員都必須遵守的行為準則,必須讓每一個成員知悉,因此用人單位的勞動規章制度必須公布。凡是在勞動法中對雇傭規則作出規范的國家或地區,均規定雇傭規則必須公示,并且明確規定了公示的方式。我國立法應當明確用人單位的勞動規章制度以經其法定代表人簽署和加蓋公章的文件正式公布，而公布的方式，我國立法可以作出列舉，以便為用人單位作出指導。比如勞動規章制度的正式文件可以采用張貼告示，或者是向每個勞動者發放員工手冊等等。如果采取張貼告示，則要求張貼在員工工作場所、招聘辦公室的大門上等員工能夠看得到的適宜地點。此外我國也應該借鑒國外的做法，規章制度的具體生效時間應該在規章中明確寫明，比如可以要求勞動規章從公布之日起經過兩周才能在本單位范圍內生效。這不僅是為了體現規章制度的程序合法，也是為了讓單位所有成員有學習勞動規章制度的時間。只有以一定的程序使規章制度得以公示，才能對用人單位和勞動者發生約束力。

 

結語

我們期望，通過對用人單位規章制度的效力界定，不僅使勞動者的合法權益切實得到制度上的保障，也能為我們的顧問單位在制定規章制度時事先保證規章制度的效力，不至于因無效而使用人單位增加用人成本和法律風險，最終實現雙方實現最大的利益，以更好地構建和諧、融洽的勞資關系。

（該文獲2010年度嘉興市律師實務理論研討會三等獎）

 

俞秋燕，2009年畢業于寧波大學法學院，獲法學學士學位，并于當年通過國家司法考試，熟悉刑事、民商法相關的法律，致力于于公司法、合同法、勞動法、婚姻家庭法等民商事法律模塊的學習和研究。