張元敏

　　內容摘要：本文將權利與權力關系作為基本理論框架和出發點來思考我國現行的行政訴訟制度中的原告資格制度。原告資格的存在，從根本上說是權利與權力在博弈過程中互動的結果，原告資格認定的寬嚴程度也直接關系到個人利益與公共利益的界限合理與否。因此，合理原告資格制度的設計對于協調個人利益與公共利益關系，促進社會的良性發展，建立依法治國的法治、民主理念都具有極其重要的意義。
　　關鍵字：原告資格  權力與權利  個人利益  公共利益
　　（一）保障行政訴權的有效行使，最大限度保護公民，法人，其他組織的合法權益
　　行政訴權為公民與政府共享，在公民的權利體系中，行政訴權占有重要地位，是一項基本權利，就本質而言，行政訴權是人的主體性的必然要求，是對公民個人人格的尊重，體現了公民與國家之間的平等關系，同時也是保障公民行政權益實現的程序權利。首先，行政訴權是對公民獨立人格的肯定。一方面，每個人都是獨立的主體，不依附任何他人而存在，也不從屬于國家，在公民和國家的關系上，人是目的，國家是手段，人類為了自我保存和發展才組建了國家這一政治實體，另一方面，人作為獨立的人，其生命、身體不可侵犯，人的自由不可剝奪，行政訴訟賦予公民和政府直接對話的權利，另外，行政訴權對個人提供的保護，意味著個人的利益上升為法權，得到國家的承認。對公民個人利益的認可，也是對公民獨立人格的尊重，從一定意義上說，公民的個人利益是公民獨立人格的延伸。 其次，行政訴權是對公民與政府新型平等關系的塑造。行政訴權對公民來說，是確認其與政府相抗衡的權利，旨在公民與政府之間塑造一種新型的平等關系，在這種關系中，公民和政府一樣，都是獨立的主體，都必須按照法律規則行事，沒有法外特權。政府不再至高無上，而是有限政府，責任政府。 再次，行政訴權是對公民行政權益的保障，行政訴權作為一種程序權利雖有獨立價值，但并不減弱其保障實體權益的功能，對公民來說，行政訴權是維護其合法權益不受侵害的程序權利。當公民的合法權益到違法行政的侵害時，公民可以通過行政訴權要求停止侵害使其權益得到有效法律保障。
　　（二）公權力與私權利的博弈關系構建我國行政訴訟原告資格制度
　　法制現代化的標志應該是權力與權利的對峙到權力與權利的互約。首先，權力與權利的互約只能是以兩者的對峙為前提的，沒有兩者的對峙，兩者的互約便無從談起。進一步講，權力與權利的互約表明權利已從權力的包含狀態中獨立出來，還權于社會的歷史使命已經形成，因此，權力與權利才有達成契約的必要和可能。權利與權力的分離是法制現代化的奠基石，為法制現代化立起了一座醒目的界碑。其次，權利與權力的對峙意味著把權利交給社會，把權力交給國家的這種分化形態，更意味著權利與權力間成為平等但又功能各異的存在國家和社會。權利與權力一旦成為各自獨立的存在，只能處于平等的地位。唯此，兩者的契約狀態才有可能。法制現代化的標志不僅是權利和權力的對峙，而是兩者功能上的互補，互補的基礎不是兩者合二為一，而是兩者在獨立的平等前提下相互約束對方。最后，法制現代化的標志是權利與權力既對峙有互約的矛盾統一體，兩者的對峙使自由這一價值在法制實踐上更能充分的實現，兩者的互約又使法秩序這一價值在法制實踐中有更可靠的保障。自由和秩序是現代法制中兩項基本的最高的價值，自由和秩序的和諧運轉是法制現代化的價值標志，兩者缺少任何一方面，都會使法制現代化落空。權利與權力的對峙和權利與權力的互約分別釀造了自由和秩序的狀態，只強調兩者的對峙和對立，必然是無序的出現；只強調兩者的互約，必然是死序的出現。
　　我國行政訴訟原告資格制度的構建同樣也應該以權力與權利的對峙理念為基礎，基于（1）權力的強制性，即權力是代表國家，以國家的名義實施的行為，以國家強制力為后盾，不以相對方同意為前提。（2）權力的不平等性，權力是人和人之間的一種支配與服從關系，其基本運行方式是“命令——服從”。（3）權力的擴張性，握有權力的人具有擴大權力的趨勢，具有權力欲，尤其是在權力行使遇有阻力時，很容易使掌握權力者使用更強硬的手段擴充權力，延伸權力范圍。（4）權力的可交換性與易腐性，權力是一種外在型的能力，可以從主體中分離出來，權力的交換以公共利益的出賣為其實質，權力的出售借助于國家力量的支持給私人帶來實際利益，被人們視為“無本萬利”的行為。幾乎所有的權力被交換時都可能增值，而最能增值的權力是最搶手的權力，也是最易受腐蝕的權力。 （5）權力的壟斷性，權力為少數個人或集團所掌握和使用，使他們自覺不自覺的形成了自己的利益集團，使權力發生向有利于行使者的方向。
　　我國歷來是個行政權非常強大的國家，整個計劃經濟時期充分體現了人類理性的自負，國家用行政手段干預調控經濟的運行，進行社會管理，建構著人們的生活秩序，個體自由壓抑在權力的陰影中。在改革開放的過程中，我國選擇了一條漸進式改革的道路，它必然要在相當長的時間內保留許多舊體制的成分和影響，兩種新舊共存的體制之間必然產生激烈的碰撞，為權力的不規則運行留下制度空隙，另外，我國傳統文化中的“天人合一”的哲學觀，“和諧”的政治理念以及“集體本位”的法律傳統都造就了個人的獨立人格沒有得到確立，個人的價值沒有得到肯定，個人是作為手段而不是作為目的存在。個人的權利自由被忽視，個人的主動精神被淹沒。這些都促成了我們在構建，運行行政訴訟制度時的艱難，基于中國當代社會存在的實際情況，使得我們在理性構建行政訴訟制度時應從最大限度地保護公民、法人及其他組織的合法權益出發，對已經異常強大的行政權進行控制，對相對弱小的公民權利賦予最多保護。我們習慣假定政府是全能的與守信的，因此以國家代替市場，或者依賴政府干預來糾正市場失靈。但實踐證明：政府與組成政府的公務人員在追求利益最大化方面與市場主體并無二致，政府追求效用最大化，就是要擴大機構和擴大權力管轄地域和事項范圍，行政官員追求效用最大化，就是要升遷自己的職位，贏得威信和選民的選案，他們有可能利用職權進行尋租，并且他們在追求自己利益最大化方面與一般個人并沒有什么兩樣。同時政府也不可能全能全知，政府所占有的資源配置信息往往比市場主體更少，其決策依據并不充分，政府部門不守信用的紀錄較普通民眾而言也常有過之而無不及，因為普通民眾缺乏責難失信的能力，但政府部門卻常常依據強制力“公然地違約”。正因為如此，指望政府來糾正市場失靈往往適得其反，反而造成更為嚴重的政府失靈，這主要歸因于行政法內人性假定的分裂，所以我們在設定行政法制度時，無須自欺欺人地將政府和行政官員，當成人民公益的代表和利他主義者。“依靠所有行政法主體參與的博弈來形成一個規范所有行政法主體的制度，這種制度變遷不僅過程民主，而且結果理性。” 行政訴訟原告資格的擴大對老百姓來說，培養他們的權利意識、主體意識，克服幾千年來遺留的奴性，要摧毀由來已久的奴才心理結構，建立以個人人格、個人主觀自由為基礎的民族心理結構；對政府官員來說，培養他們守法的意向，自我克制與負責的美德以及對合法的反對者的寬容，防止腐化與墮落，法律的目的就在于通過外在的強制而內化，使人養成自律的習慣。
　　為了確保相對人的合法權益不受侵犯，應當從立法論的角度擴大行政訴訟原告資格，至少應從解釋論的角度對其予以盡量寬泛的解釋，“各國在行政訴訟的原告資格問題上，是從嚴格限制到逐步擴大到幾乎沒有限制，使行政訴訟制度保護公民，法人和其他組織的合法權益，監督行政機關依法行政的功能得到充分發揮，這是值得我們借鑒的。”
　　（三）完善與發展我國原告資格制度的探討
　　隨著中國民主、法治、平等、自由、人權等法治觀念深入人心，在憲法修正案中也有了充分的體現，憲法修正案立意深遠，內涵深刻，明確規定了“公民的合法的私有財產不受侵犯”，“國家尊重和保護人權”等對公民的權利進行保障的規定，這些規定無不指引著部門法的制定，從行政訴訟法來說，更進一步體現了保護公民權利的重要性，體現在具體的原告資格制度的構建上必然要求原告資格趨向擴大。行政權與司法權之間的沖突與協調，制度的更新和突破等因素都在行政訴訟領域中得以體現，在現代社會中，國家權力的配置或多或少地體現了權力制衡的思想，民主、法治、有限政府的理念意味著行政權要接受司法權的監督和審查。我國目前這種監督是一種事后監督，但隨著中國法制的進一步發展，這種監督還會發展成為事前監督，隨著行政訴訟制度的完善和發展，我們才能正確認識和界定行政訴訟原告資格以及行政訴訟中法院對行政行為審查的強度等問題。在行政訴訟原告資格問題中還存在諸如特別權力關系中的原告資格的確定，行政機關作為行政訴訟原告資格等理論問題，因本文篇幅問題在本文中暫不作討論。“中國的法治之路必須注重利用中國的本土資源,注重中國法律文化的傳統和實際”。 要求引入一項法律制度的同時從本土實際情況出發，以實現移植的法律制度與本土資源的良性結合。為了使中國的行政訴訟融入國際行政訴訟法制現代化潮流之中，必須進一步發展中國行政訴訟原告資格，目前我國的經濟體制改革進一步深化，社會主義市場經濟條件下利益主體多元化格局已基本形成，民主政治有了很大的發展，二十年的改革開放也使人們的法治觀念有了很大變革，行政訴訟理論有了更深層次的研究。市場經濟與民主政治進一步發展，黨中央“依法治國，建立社會主義法治國家”的治國方略的提出，世界各國行政訴訟法制現代化的潮流，都使得擴大行政訴訟原告資格成為必然。
　　1．發展行政訴訟原告資格的屬人因素，應強調行政相對人的合法權益，逐步放寬行政訴訟原告資格
　　我國行政訴訟的價值取向已從保障行政機關行使職權向保護公民合法權益，監督行政機關依法行政轉移。中國在1989年行政訴訟立法時，基于當時的國情，將保障行政權與保護公民權并列為行政訴訟的立法宗旨。這在立法上無可厚非，但最高人民法院通過司法解釋，限制了公民的起訴資格，司法實踐中也經常出現剝奪公民起訴資格的情形，這是與世界行政訴訟原告資格的發展不相適應的。另一方面，行政權本身就被預設有國家強制力，在行政法律關系中，當公民拒不服從行政機關的行政管理時，行政機關可憑借其權力強制公民服從，而當公民的合法權益遭受行政機關的違法侵害時，則無法通過其本身的力量來保護自己。可見，過于嚴格地限定原告資格的范圍，會把許多應當受理，應當給予司法監督的案件排斥在司法審查之外，致使許多行政爭議得不到公正合理的解決，也將放縱許多違法行政行為。對原告資格行使的不合理的限制是基于原告資格的立法本來目的片面的或不合理的認識而產生，因而要消除對原告資格行使不合理的限制應從人們的認識與立法本意相符合入手。我們需要加強對行政訴訟法基礎理論研究，盡量在立法條文所能容納的范圍內消除人們習慣上的各種誤解，從理論上澄清各種誤解和統一人們的認識，然后，以理論指導司法實踐。而我國法院在具體認定、判斷原告資格時也擁有較大的自由裁量的余地，最高法院的司法解釋在統一各級法院的司法實踐方面發揮著關鍵的作用。通過科學、合理的解釋，能夠有效減少原告資格行使方面的障礙與不當的限制，可以起到在現有法律框架內擴大原告資格的效果，從而推動我國行政訴訟法制的發展。
　　2、在行政訴訟原告資格發展的屬事因素上，應逐步擴大行政訴訟的受案范圍
　　首先，擴大行政訴訟的受案范圍，將抽象行政行為納入司法審查。有人認為抽象行政行為因為存在權力機關和行政機關內部的監督形式，因而應排除司法審查。筆者認為這種認識是片面的，行政機關內部自我的監督并不是最有效和最徹底的，這種同一性質的權力無法克服潛在的自我保護意識，這種自我監督的作用有限，由于抽象行政行為具有的反復適用性，因而違法不當的抽象行政行為所造成的損害可能在一定范圍內連續發生，便更多的相對人遭受損害。從這個意義上來說，抽象行政行為更具有危險性和破壞性，從國外情況來看，大多數發達國家目前都存在法院審查政府抽象行政行為的立法與實踐。如美國《聯邦行政程序法》704條規定：法院不僅審查法律規定的可審查的行政行為，而且審查沒有其他充分救濟的行政機關的最終行為，在第551條第130項規定這里的行為是指包括機關規章、命令、許可、制裁、救濟以及相應的拒絕與不作為等各種行為的一部分和全部。在英美國家的所謂推定司法審查原則，即凡是法律和判例不排除審查者，都可以推定法院可對行政機關的任何行政行為進行司法審查。 大陸法系國家法國可以受理公民對條例（包括總統、總理制定的命令和其他機關制定的規定）質疑的案件，利害關系人如果認為條例違法，可在條例公布后2月內向行政法院提起越權之訴，請求撤銷不合法的條例，也可以在任何時候在其他訴訟中主張條例無效，對本條不能適用。
　　其次，對合法權益作擴充理解。我國《行政訴訟法》中對“合法權益”事實上作了實質性的限制，“合法權益”被限定在人身權、財產權的范圍之內，至于其他權利，只有在法律法規明確規定可訴時，才被納入“合法權益”的范疇，事實上“合法權益”的范圍很窄，這樣導致原告資格受到很大局限，許多權益受侵害者因不符合“合法權益”的范圍而沒有原告資格。因而，我們需要對“合法權益”的范圍進行擴展，使之回復到它應有之意義，只要能證明具體行政行為的存在必然會給當事人帶來不利益，當事人所受到的侵害與具體行政行為之間存在因果關系，這種行為的存在必然導致或加速該結果的發生，則當事人就應當具有原告資格。
　　人們通常認為，原告資格制度可以防止濫訴，避免浪費司法資源并能保證行政權的有效行使。但事實并非如此，長期以來，我國行政訴訟在起訴階段的真實問題是老百姓不愿告、不敢告和不會告，法院受理行政條件的數量也沒有超過警戒線，就起訴同行政權力行使之間的關系來看，《行政訴訟法》現有的受案范圍制度、復議與訴訟的關系制度、起訴期限制度以及起訴不停止執行制度等已經對司法審查和行政效率之間的平衡作了充分考慮，無必要再過分限制原告資格。過分抬高原告資格的門檻同浪費司法資源之間并無必然的瓜葛，相反，大量行政審判人員無案可受、無案可審才是真正的資源閑置。
　　3．確立行政公益訴訟
　　行政公益訴訟是為了保護社會公共利益，針對違法行政行為提起的訴訟形式，公益訴訟是原告資格不斷放寬，甚至取消的產物。近年來，隨著我國市場經濟建設的深入以及社會公眾法律意識的加強，公益訴訟已經走進公眾的視線。公益訴訟，在國外的法律制度發展中已有相當歷史，早在古羅馬時期，就有了私益訴訟與公益訴訟之分。以私人資格發生的訴訟，以保護私人權益為目的，僅特定的人才能提起的訴訟叫私益訴訟；以保護社會公益為目的，除法律有特別規定外，凡市民提起的叫公益訴訟。行政公益訴訟的概念在國內還未形成統一的概念，有的學者認為行政公益訴訟是指當行政主體的違法行為或不行為對公共利益造成侵害之虞時，法律容許無直接利害關系人為維護公共利益而向法院提起行政訴訟的制度。 也有學者認為同被訴行政行為無法律上的利害關系的公民、法人或其他組織（包括公訴機關）以與自己的法律上的利益無關的資格提起的，直接以公共利益的維護為訴之目的的行政訴訟， 盡管學者們對行政公益訴訟概念界定存在分歧，但公益訴訟有著最基本的特點：①行政公益訴訟的原告具有多元性，行政公益訴訟的原告突破了“利害關系人”的范圍，只要違法行政行為侵害了國家、社會公共利益，任何組織和個人都有權代表國家起訴違法者，并不要求其必須是利害關系人。②行政公益訴訟的目的與出發點是維護國家、社會的公共利益，保證行政行為的合法性，保證行政法得到客觀準確的適用。在原告類型上，除了自然人、法人或者其他組織之外，國家公訴機關也可以居于原告地位。盡管，公益訴訟的原告資格沒有嚴格的限制，但出于防止起訴人濫用訴權和維護行政效率的考慮，對公益訴訟的受案范圍有嚴格的限制，如，日本的民眾訴訟限于與公職選舉有關的訴訟和居民訴訟職權，而美國的私人檢察總長制度一般適用于環境保護、價格、稅收等公共領域。同時，在公益訴訟的提起條件上必須將“利害關系的非直接性”嚴格限定在公共利益。即公益訴訟起訴人所請求保護的利益是公共利益不包括特定的個人性的利益。在構建我國公益訴訟過程之中，應該注意以下幾個問題：
　　1．公益訴訟條件類別和范圍應當由法律、法規明確規定，缺少法律、法規依據的民眾與檢察機關均無公益訴訟的原告資格。就現實而言，公益訴訟應該存在于環境保護、稅收、重要物資、產品和服務的價格變動、國有資產、公共安全、審計和預決等政府活動領域。
　　2．行政公訴與民眾訴訟之間的關系，在構建我國公益的過程中，存在三種思路：第一種是提起公益訴訟的主體只能是檢察機關，而不包括自然人、法人與其他組織，或者說自然人、法人或其他組織主張自身利益以外的公共利益時應先向檢察機關提出，再由檢察院提起公益訴訟，這種意義上的公益訴訟等于行政公訴制度。第二種則是將提起公益訴訟的權利只賦予自然人，法人或其他組織，這種形式實際上等同于民眾訴訟。民眾訴訟不僅是保護社會公共利益，監督違法行政活動的重要組成，同時，也是讓民眾通過訴訟途徑，參與和管理國家與社會事務的重要制度形式。第三種思路是前兩種制度并存。筆者認為，第三種思路可以作為我國公益訴訟的發展思路，像環境保護、重要價格變動與公共安全這些既有關公共利益，又同不特定的民眾關聯的領域，可以設置民眾訴訟和行政公訴并存的制度。像稅收、國有資產、審計這些同民眾沒有直接關聯的領域，則應當先向檢察機關提出申請，由檢察機關提起行政公訴，如果檢察機關不作為的，再賦予作為申請人的民眾的公益訴訟權。

　　作者簡介：張元敏，西南政法大學行政法方向研究生畢業，現工作于嘉興市質量技術監督局