2004年律師實務理論研討會交流論文

 

由“盛澤污水案”引申出的若干法律問題探討

                     浙江國傲律師事務所    盛新銘 朱黎明

 

【摘要】驚動國務院、國家環保總局的2001年江浙邊界水污染糾紛，雖然嘉興漁民在2003年最終獲得勝訴，但其中也不免浮現出我國環境污染案的若干普遍問題，如國家、集體的財產受到污染由誰來主張權利？單位或個人因環境污染而受損失時，依目前的法律規定僅能就“直接損失”獲得賠償，這是否合理？我國現行的環境污染賠償制度是否已經達到了抑制排污者污染侵權的目的？本文試對這些問題作一粗淺的探討，權當拋磚，以期引方家之玉。

【關鍵詞】盛澤污水案、國家集體財產、公益訴訟、無過錯責任、損害賠償

 

問題的提出：

浙江杭嘉湖地區素有“魚米之鄉”之美譽，但是隨著江蘇省吳江市盛澤鎮印染工業的發展，位于其下游的嘉興逐漸成為“污水之鄉”，特別嘉興市秀洲區及嘉善縣兩地，受污水域面積光嘉善縣境內就達3.2萬畝，廣大漁農因污水侵襲而財產遭受極大損害，生活苦不堪言；嘉興北部水域的天然漁業資源也遭受重創。從1993年開始，國家環保總局就不斷發生的兩省邊界水域污染事件進行過多次協調，曾于1996年要求江蘇方面給予嘉興方200萬元的賠償。然而，這區區200萬元并未給盛澤諸印染企業敲響治污警鐘，印染企業依然我行我素，污染事件也愈演愈烈，致使嘉興大面積水域PH、DO、COD等八項指標嚴重超標，直接導致嘉興百姓自發攔河事件的發生。2002年1月18日，嘉興秀洲區30戶漁農、嘉善17戶漁農首先拿起法律武器維護自己的權益，案經嘉興市中級人民法院、浙江省高級人民法院兩審，終于2003年底獲得勝訴。事情雖已告一段落，但其在對我國環境污染案件的處理上似乎仍具有較多引人深思的問題。隨著人類社會的不斷發展，環境保護與可持續發展已成為當今世界各國的重要戰略，紛紛加快了環境立法的步伐，加大了環境侵權責任的研究，然而在我國僅在《民法通則》及《環境保護法》中對環境侵權責任稍有涉及，因此在法律上，我國的環境污染侵權制度是相當不完善的：如我國對環境污染損害賠償仍強調依傳統一般侵權損害賠償標準來計算實際損害，對于這種賠償標準是否公平合理的問題是值得探討的；又如既然在環境污染案件中實行無過錯責任制度，為何還須行為人“以違反國家保護環境防止污染的規定”為前提？其次，在本案中從事件發生到整個訴訟結束，并未出現對國家集體資源（如水流、田地等）因污受損而索賠之主張，這是什么原因？

一、           國家集體資源權益誰來主張

國家是公共權利機構，其最高義務就是“運用從公民那里集合起來的權力和力量，以增進所有人的和平、安全和便利”[1]。我國《憲法》第9條規定水流等屬于國家所有。《民法通則》也規定：“國家所有的礦藏、水流，國家所有的林地、山嶺、草原、荒地、灘涂不得買賣、出租、抵押或者以其他形式轉讓。”我國《水法》第3條規定：“水資源屬于國家所有。水資源的所有權由國務院代表國家行使。農村集體經濟組織的水塘和由農村集體經濟組織修建管理的水庫中的水，歸各該農村集體經濟組織使用。”從以上這些規定來看，我國水資源所有權的主體具有唯一性，那就是國家。這點與水資源屬于公有物的特點是吻合的，也是國際普遍做法，即使英美法系國家也都開始明確界定水資源國家或州所有。不可否認水資源國家所有確實能在某種程度上舒緩公共所有與私人利益之間的沖突，有利于保持行政權力與市場的適當距離以及統一市場主體的形成。[2]但是這也存在著一個不可回避的問題，即當國家所有的水資源受到污染侵害時，誰來主張權利？從權利救濟相隨原則，國家既然擁有所有權，那么當其權利受到侵害時就應得到救濟。國家雖然可以成為民事主體，但是它畢竟是一個抽象的主體概念，不可能親自主張。從現行的法律來看，應當由有權管理國有資產的單位和政府行政機關來執行。誰是有權管理者就本案來看也不是唯一的，一般認為：環保部門、水行政主管部門以及漁業管理部門都是水資源的管理者，那么應由誰行使國家權益主張權？法律沒有作出明確的規定。越是人人有權最后卻是人人無權。即使那些確有管理國有資產職責的單位，也往往因種種事由，或不愿或不敢主張民事權益。而且在現行的法律框架內，對國有資源的損害救濟主要是行政處罰和刑事制裁。在這種訴訟主體缺位的條件下，如果沒有一個明確的代表國家利益的機構和組織，以國家的名義通過民事司法程序對國有資源進行保護的話，其后果是不言而喻的。因此，筆者認為在我國應當實行明確的檢察機關提起民事訴訟以維護國家資源權益以及在檢察機關不予起訴時允許公民或其他社會組織提起公益訴訟的制度。

（一）檢察機關提起民事訴訟

檢察機關針對特定民事案件提起民事訴訟，是現代國際社會絕大多數國家在法律上授予檢察機關的一項權力，對此主要存在著個人本位主義和國家本位主義之分。前者依西方各國為代表，強調當事人自治，除特別授權，檢察機關不得介入私權之爭。而后者則以前蘇聯為首的東歐國家為代表，主張經濟領域中的一切都屬于公法范疇，不存在私人的東西，因此主張檢察機關可以全面介入，不受范圍的限制。在市場經濟環境下，強調的是私法自治，國家過多干涉將影響當事人在訴訟中的自治性和處分性，因此強調全面介入的做法是不可取的；而就前者而言隨著時代的發展，社會矛盾不斷加劇使社會利益調控機制失靈，也迫使各國逐漸趨近社會本位主義，在現代西方各國在不同程度上授予了檢察機關更大范圍提起民事訴訟的權力，主要涉及國家利益、社會利益，以及與社會公序良俗直接相關的案件。然而我國對此尚無相應的明確的法律規定，僅僅在《民事訴訟法》第十五條規定：“機關、社會團體、企業事業單位對損害國家、集體或者個人民事權益的行為，可以支持受損害的單位或者個人向人民法院起訴”以及在《人民檢察院組織法》第四條規定：“人民檢察院通過行使檢察權，鎮壓一切叛國的、分裂國家的和其他反革命活動，打擊反革命分子和其他犯罪分子，維護國家的統一……保護社會主義的全民所有的財產和勞動群眾集體所有的財產，保護公民私人所有的合法財產，保護公民的人身權利、民主權利和其他權利，保衛社會主義現代化建設的順利進行。人民檢察院通過檢察活動，教育公民忠于社會主義祖國，自覺地遵守憲法和法律，積極同違法行為作斗爭”。對此我們僅能看作是法律對檢察機關提起、參與民事訴訟的一種概括性授權，對此不免讓人產生國家本位主義之慮，因此需要進一步明確檢察機關提起民事訴訟的具體范圍，以便更有效地維護國家、社會及公民利益。

筆者認為：在類似“盛澤污水案”的案件中，檢察機關以國家名義提起民事訴訟至少在以下方面具有重要意義：首先，明確了國家資源權益訴訟主體，避免了誰都有權起訴，誰都不起訴的尷尬局面。其次，省卻了不必要的確權程序，如果沒有一個明確的國家訴訟主體，法院對各國家資源管理機關各自提出的受損害的范圍、損失的程度以及訴訟請求必須一一確認，相當麻煩，而且從所有權主體的唯一性看也是不必要的。再次，避免了管理部門濫用職權的可能。各專門法如《水法》以及《環境保護法》都授權國家資源管理者相應的制定標準、認定違法事實以及行政處罰等權利，如果允許該管理者提起民事訴訟的話，就會產生用自己單方制作的文件來證明對方違法和支持己方訴訟請求的結果，顯然有破壞司法公正之嫌。

（二）在檢察機關或集體經濟組織不予起訴時允許公民或其它社會組織提起公益訴訟

傳統的訴訟法律理論強調，只有受到直接有形的損害，才可以取得原告資格的要件，如我國《民事訴訟法》規定起訴資格必須“與本案有直接利害關系”，也就是說，在我國提起環境資源民事訴訟必須是那些人身或財產直接受到他人不法行為的侵害的人。如果對于國家資源損害只有公共官員或機關如檢察機關才享有代表社會提起旨在取締妨害的訴訟資格，那么維護公共利益的目的在某種程度上也將落空。因為作為公共官員是由地方選舉產生的，他們必須依靠地方居民的支持才能保持職位，一旦對當地的污染企業起訴則勢必會減少當地的就業機會，因而可能會使自己丟失選民的支持。[3]而且對于公共官員并不總是那么熱心于維護公共的利益，這點從我國實踐就可以證明。因此當檢察機關或集體經濟組織明確不予起訴時，依我國的法律規定，國家集體資源權益即使受到損害也將不可能得到救濟，這點與“有損害必有救濟”的原則是相違背的。在這個層面上來看，在環境資源民事訴訟中適當引入公益訴訟是有必要的。

所謂公益訴訟是指特定的國家機關和相關的組織和個人，根據法律的授權，對違反法律、法規侵犯國家利益、社會利益或不特定的他人利益的行為，向法院起訴，由法院依法追究其法律責任的活動。*[4]其本身最大的特點是原告資格不以“直接利害關系”為必要條件，使得依傳統理論不具有起訴資格的私人或私人組織在公益訴訟中享有起訴資格。事實上公益訴訟存在利益偏好的問題，“私人原告的個人偏好并非就是社會偏好，私人原告聲稱代表的社會公共利益并非就是真正重要的社會公共利益”。[5]因此本文強調的是適當引入公益訴訟，而且是在檢察機關及集體經濟組織不予起訴的情況下執行。從社會契約理論來看，國家事實上是公民合意的產物，是公民授權國家管理公共事務和財產。因此當國家資源受到侵害時，任何公民都有權要求檢察機關予以起訴，當檢察機關不予起訴時，公民作為國家的主人雖不具有“直接利害關系”，但事實上是存在利害關系的，因此理應可以提起訴訟。而集體經濟組織其性質事實上是集體成員的合伙組織，當合伙執行人不行使權利時，任何合伙人都可以主張權利。因此，適當引入公益訴訟，不僅可以監督檢察機關或其他公共組織履行職責，而且對我國“一切權利屬于人民”的憲法制度也進行了更深層次的演繹。

二、我國環境污染民事責任制度的缺陷

我國環境污染民事責任的法律依據，主要包括《民法通則》的有關規定，《環境保護法》、《海洋環境保護法》、《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《固化廢物污染環境防治法》、《環境噪聲污染防治法》等污染防治法律的有關規定。就“盛澤污水案”中涉及的環境污染案件民事責任制度，盡管《民法通則》中規定：“違反國家保護環境防止污染的規定，污染環境造成他人損害的，應當依法承擔民事責任”，而《環境保護法》、《水污染防治法》第41條規定：“造成環境污染危害的，有責任排除危害，并對直接受到損失的單位或者個人賠償損失……”，可見我國對環境污染民事責任制度實行的是無過錯責任制度及同質賠償制度，但從“盛澤污水案”中我們可以發現我國的環境污染民事制度存在著以下二方面的不足：

（一）對無過錯責任制度存在不合理的限制

通過《環境保護法》的規定我們可以得到這樣的結論，我國對環境污染侵權行為實施的是無過失責任原則，只要有污染行為并造成損害的就應當賠償，但《民法通則》同時規定以“違反國家保護環境防止污染的規定”為加害人承擔民事責任的前提，兩者的矛盾昭然若揭。于是在“盛澤污水案”的一審判決中有這么一段話：“本院認為，法院審理環境污染損害案件，適用無過錯責任原則……”并認為法院須查明的事實有三個方面：一是污染行為的發生；二是有損害的后果；三是行為與結果之間有因果關系，并對被告是否存在過錯不予審查。因此在判決中該法院是依無過錯責任來認定被告的責任的，但是事實上，由于我國《民法通則》有“違法行為”的前提條件，使得原告十分小心地對被告的排污行為是否違法進行舉證，法院也對該證據通過法定的程序加以認證。可見即使是法院，對兩者這種前后矛盾的法律規定，也以一種比較高明的、但也有點曖昧的手法，避免了其直接沖突。但是從無過失責任制度的發展來看，對其設置一個“違法行為”的前提是不恰當的。無過失責任制度是隨著近代高度危險工業和交通運輸業的迅速發展才逐漸產生的，其主要目的是為了讓受到無法完全避免的危險侵害的受害者得到周全的救濟。而環境問題的發生往往涉及深奧的科技知識，而且危險的發生經常是多種因素的復合累積而逐漸形成的，并且其中的每個單一行為大多是合法的，很難歸咎于過失。[6]因此如果要求受害者舉證證明排污者的排污行為是違反相關環境保護法律規定，就勢必在本身就出于弱勢的群體身上再剝去一層保護層，很難實現環境污染民事責任無過錯責任制度的立法目的。其次，在共同侵權的污染案件中，如果各侵權者單獨的排污并沒有違法之處，只是排污的總量超過了規定的標準或者各自所排之污染發生化學反應而導致環境污染損害，那么受害者向誰主張權益？再次，雖然“違法性”是一種客觀外在的法律要件，而過錯則是以通常人的能力為標準的違反應該注意避免的有預見可能性的客觀性注意義務，兩者有所不同，但作為“違法性”“實際上被考慮到的是加害行為的態樣和行為者的故意、過失等主觀要素。在這兩方面的作用下，于是產生了‘違法性’與過失在內容上、功能上互相交錯的現象。因此，違法性沒有獨立存在的價值而應當被已經客觀化的過失取而代之。”[7]因此，在環境污染侵權案件中，我們既然采用的是無過錯責任原則，卻同時又強調行為的違法性為前提，這就意味著是一種有過錯的無過錯責任，這又是一種什么責任呢？不得而知。從這些方面來看，我國《民法通則》的規定是存在較大缺陷的，應當及時加以糾正。

（二）現行賠償制度無法達到完全賠償之目的，也很難實現預防污染之功能

“有權利就有保護，有損害必有救濟”這是民事侵權賠償的基本原則。賠償的目的在于彌補受害人因侵害行為所遭受的實際損失，因此賠償必須以實際損失作為確定賠償金數額的標準。而環境污染民事侵權又與一般的侵權具有明顯的不同，環境污染侵害行為具有長期性、持續性，一旦發生就具有不可恢復性和不可補救性等特點，[8]因此其實際損失確定的方式和范圍應當與一般侵權有所區別。然而我國《民法通則》規定對“污染環境造成他人損害”的應當賠償，似乎并沒有把它與其他侵權損害賠償區別開來，而且在《環境保護法》中又規定“對直接受到損失的單位或者個人賠償損失”，明確我國環境污染賠償的范圍限定在直接損失，顯然依這種規定是不可能完全彌補受害人遭受的實際損失。“若對損害進一步分析，可知損害包括直接損害和間接損害，包括財產損害和精神損害，還應包括現實損害和推斷損害。”“所謂現實損害是指已經造成的損害；推斷損害是雖未造成損害，但根據某種客觀存在的現實危險可以推斷出若不消除既有危險就必然會在將來造成的某種事實損害。”[9]在本案中，我們暫且不說是否足額賠償了受害者直接受到的人身和財產損失，但至少對受害者來說，在他們賴以生存的土地上，他們不得不在污染危害消除之前承受更多、更大的人身和財產損失，而法律如果對這種損失視而不見的話，何來公平、正義。現行的損害填補賠償原則極有可能造成兩種消極的后果：一是導致受害者因救濟不足而產生對現行法律制度的懷疑和不滿；二是使得加害人因賠償成本比預期要低而產生僥幸心理，從而更加放任自己的侵權行為。從法理來說，環境污染損害賠償有兩個基本功能即補償和預防。既然損害填補的功能都難以實現，預防的功能就更成為奢談了。[10]在“盛澤污水案”中，被告雖被判決支付790萬元賠償金，但這僅是對47位原告截止向法院起訴之日已知的水產損失的賠償，其實，因污染造成的經濟損失遠不止這些：大規模水污染事件發生后的相當長一段時間內，養殖水域受污嚴重而一直無法恢復水產養殖，這一巨大損失顯然已無法追索。更為可悲的是：“盛澤污水”并未因法院的判決而絕跡，諸被告的污染行為并沒有停止，侵權行為仍在繼續。甚者，2004年五一節后又有大規模入侵嘉興水域的跡象。國家環保總局解振華局長在2002年4月11日“江浙邊界水污染防治座談會”上擲地有聲地講：“絕不能讓違法者逍遙法外，要讓他們付出慘痛的代價”。解局長的講話顯然是想警醒那些污染環境者，而筆者認為：事實已證明，就目前我國現有的環境污染損害賠償法律制度，尚不足于給排污者以當頭棒喝。因此筆者認為有必要就環境污染實際損害的范圍作一具有環境污染特色的司法解釋或法律規定，比如把將來依常理必然要遭受的損失即推斷損失也計算在內。另外，補償僅僅是滿足受害人利益的最低目的，而抑制才是維護社會整體利益的最高目的，只有兩者共存方有相得益彰之效果。因此在環境污染案件中應適當地引入懲罰性賠償制度以抑制污染侵權的發生。在侵權人明知其行為有可能引起嚴重的侵權事故，而由于此種行為有可能給其帶來巨大的效益或改變此類行為會使使其經濟上受損而故意繼續或放任此類行為的發生的情況下，我們可以考慮對加害人給予懲罰性賠償，其具體數額可以加害人因加害行為而獲益的范圍為限。當然，筆者注意到懲罰性賠償一般針對于惡意的侵權行為，且考慮到我國目前的環境行政管理現狀，筆者認為在適用懲罰性賠償時應排除以下兩種情形：1、符合環保標準排污的；2、有證據證明污染者主觀確無重大過失或故意的。在此基礎上，才能充分保護受害人，使其所遭受的損失得到最大限度的救濟，并通過懲罰性賠償威懾加害人，抑制加害行為的進一步發生和擴大，進而達到維護社會整體環境利益的目標。

 

 

 

 

 

 

參考文獻：