2004年律師實務理論研討會交流論文

 

農房拆遷法律問題之探索

                              浙江國傲律師事務所  馬正良

 

【內容提要】房屋拆遷是目前我國社會的熱點，而農房拆遷則是熱點中的難點，究其原因主要是我國在征用集體土地和農房拆遷方面的法律法規不健全。筆者結合這幾年來承辦的大量拆遷法律事務，以及最近參加了全國性的“拆遷法律實務講座”，對我國農房拆遷中的法律問題予以分析和探索，并提出了解決這些法律問題的設想。

【關鍵詞】農房拆遷   法律問題   解決辦法

 

隨著我國工業化和城市化的加快，越來越多的集體所有土地被國家征用（嚴格意義上應是“征收”），隨之而來大量農房被拆遷。由于我國征用集體所有土地和農房拆遷的法律不健全，使得被征地農民的合法權益屢屢遭到侵犯。[1]據農業部的統計，最近兩年關于征地、土地流轉等問題的信訪始終占總量的一半以上，且每年呈上升趨勢。對這一影響到我國社會穩定的大事件，黨中央和國務院也一直很重視，并把解決“三農”問題作為當務之急的國家大事，全國上下也都在為這一問題進行探索。

筆者最近幾年承辦了大量拆遷法律事務，尤其是代表政府拆遷工作，總感覺到拆遷的難度很大，拆遷工作被人戲稱為“天下第一難”，而拆遷農房更是難上加難。一方面，政府要發展工業，就要求招商引資，多建廠房；要城市化，小城市要建成中等城市，中等城市要建成大城市，大城市要成為國際都市，這就勢必要擴大城市空間，進行道路基礎設施建設，要多建商品房。這些措施的實施，都需要征用集體土地，拆遷農民的房子。另一方面，農民又強烈地阻止政府征地，拒絕搬遷，或者要求比照城市房屋拆遷的補償標準予以安置補償，雙方的矛盾顯而易見。對之，筆者認為，之所以產生以上矛盾，這與我國在征用集體所有土地、拆遷農民房屋、安置補償失地失房農民等方面法律不健全有關。下面筆者就針對這三個方面的法律問題作一點探索，以期拋磚引玉。

一、征用集體土地法律規定不健全

征用集體土地不同于征用國有土地。我國剛剛修訂的《憲法》第十三條規定，公民的合法私有財產不受侵犯，同時規定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定，對公民的私有財產實行征收或征用，并給予補償。對集體所有土地的征用的規定，則體現在我國《土地管理法》第二條、第四十條中，即國家為了公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用；鄉（鎮）村公共設施、公益事業建設需要使用土地的，有縣級以上人民政府批準，等。而針對國有土地的征用，規定在我國《城市房地產管理法》第十九條，即在特殊情況下，根據社會公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根據土地使用者使用土地的實際年限和開發土地的實際情況給予相應補償。由于我國法律對公共利益這一概念至今還沒有作出一個明確的解釋，故而對我國土地征用工作帶來很大的困難。

同時，我國對國有土地上房屋拆遷已經有了一部法規——《城市房屋拆遷管理條例》，其對城市規劃區內的國有土地的征用及其地上房屋的拆遷并不需要有公共利益這一條件，因此，對于國有土地的征用在我國缺乏違憲糾錯制度的前提下，有了國務院的這一拆遷條例，還是可以勉強操作的。但對于集體所有土地征用，不但沒有相關的國務院的拆遷條例予以支撐，相反我國《土地管理法》還對其設置了條件即公共利益的需要。由此就產生了一個什么是“公共利益”的問題，但遺憾的是翻遍我國現有的所有法律法規，都無法找到對之詮釋的依據和確定是否為公共利益的標準和程序。由此，作為征用集體土地的前置條件——公共利益也就形同虛設，從而導致拆遷雙方因對公共利益這一概念的理解不同而發生糾紛甚至沖突。最近發生在廣州市的小谷圍藝術村165幢別墅因建造廣州大學城而拆遷一事，雙方對建造大學城是否屬于公共利益這一分歧而對簿公堂。正由于立法上的這一缺陷，導致現實中公共利益被無限擴大，被一些別有用心的當地政府所利用，把有些商業利益也歸入公共利益這一“大筐”之中，從而侵犯了被拆遷人的利益，也嚴重擾亂了我國的土地市場秩序。

公共利益的無限擴大，必然導致行政權力的無限擴大，要對行政權力進行限制就必須對公共利益進行嚴格的限定。因此，為避免公共利益繼續被假借而導致更為嚴重的災難性的后果，維護憲法的權威和尊嚴，同時樹立全社會對憲法和法律的信仰，迫切需要對公共利益作出明確的界定，從而把公共利益拆遷與商業性拆遷嚴格區分開來，這不僅是我國征用集體土地的需要，也是保護我國公民合法私有財產的需要，因為公共利益的界定已成為關系到私有財產保護有效性的關鍵問題。

二、農房拆遷法律依據缺乏

由于我國目前在全國性范圍內唯一一部拆遷法規是《城市房屋拆遷管理條例》，其適用范圍明確規定為城市規劃區內國有土地上實施房屋拆遷，而參照此條例執行的也僅局限于在城市規劃區外國有土地上的房屋拆遷。由此可見，我國集體土地上的房屋拆遷活動并沒有相應的法律法規規定。而各級政府為了發展當地經濟的需要，紛紛建立各類經濟開發區以招商引資，由此不可避免地要征用集體土地，并進行農民房拆遷。對此窘態，對于擁有立法權的特區、省會城市及計劃單列市則紛紛制定地方法規，如深圳市、杭州市、寧波市頒布的征用集體所有土地房屋拆遷管理條例，其中詳細規定了農房的拆遷程序、拆遷補償安置標準及強制拆遷措施等內容，從而彌補了我國農房拆遷法律法規缺乏這一漏洞。但對于全國大量沒有立法權的城市來說，這一難題照樣存在。

農房拆遷法律依據的缺乏，使得有關這方面的行政訴訟屢有發生：牽涉到農房拆遷時，農民對頒發拆遷許可證這一行政行為不服而提起行政訴訟，對此法院大多以該集體土地已被征為了國有土地，可以適用《城市房屋拆遷管理條例》為由而予以駁回；繼而農民又認為——既然拆遷程序按照《城市房屋拆遷管理條例》來進行，那么農房安置補償標準也應按此條例參照城市房屋來執行。而作為拆遷人則認為應該以當地政府每年公布的當地農房補償標準予以補償，其理由是，按照我國《土地管理法》規定，被征用集體土地上的建筑物、構筑物的補償費按照其實際計算；同時規定市縣人民政府應當結合當地實際制定征用土地補償的具體標準。由于當地政府頒布的農房補償標準與城市房屋補償標準差距很大，從而導致了農民尤其是城郊結合部的農民的強烈不滿和抗議，這是為何城郊結合部的農房難拆的主要原因。筆者曾代理的一起農房集體拆遷糾紛，拆遷人及其拆遷實施單位的工作人員根本無法進入該村莊，整個村莊的二十幾戶農戶聯合起來一起抵抗，連律師上門做思想工作也被大罵“鬼子進村”，農民提出的條件與補償標準有天壤之別，根本無法協調。

由此可見，制定全國性的統一的征用集體土地房屋拆遷管理條例或者相應的地方性法規已是非常緊迫，我們急切盼望合理的農房拆遷補償安置標準的出臺，從而避免不必要的糾紛和沖突，以便使農房拆遷工作順利進行。

三、征用集體土地補償標準的法律依據存在根本性缺陷

如果說前兩個法律問題是可以通過立法解決的話，那么，第三個法律問題則并非那么簡單，它牽涉到我國土地法律制度的設置問題。

眾所周知，城市房屋與農房的拆遷補償標準不一致是由于該房屋所占用的土地性質不一樣所造成。城市房屋占用的國有土地無論行政劃撥取得還是出讓取得都有一定的使用期限，因此只要在該使用期限內，房屋的產權人憑該房屋產權證和土地證就可以直接進入市場領域進行交易，便可直接通過房地產評估體現其市場價值。而農房占用的是集體所有土地，農民持有的并不是房產證和土地證，而是集體土地使用證。由于集體土地不能直接進入市場交易，按照我國《土地管理法》的規定，集體土地是要依法被征為國有土地后才可以轉讓。因此，農房的交易是有嚴格的限制的，其交易的主體僅限于該房屋所占用的集體所有土地同一村民小組成員。從而也必然導致農房的交易及拆遷補償安置并不是市場化的。

更為嚴重的是集體土地被征為國有土地的征用費也沒有體現出其真正的市場價值，按照我國第一次即1988年修改后的《土地管理法》規定，征用集體土地的土地補償費的補償標準是統一以該耕地上的農作物年產值的三到六倍，年產值是按被征用前三年的平均年產量來計算，非耕地則按耕地標準的二分之一計補，盡管我國的立法機構也注意到了該補償方式缺乏合理性，但在隨后的1998年全面修改《土地管理法》時還是沒有從根本上予以修正，只是補償的標準從三到六倍提高到六到十倍。即便如此，[2]據浙江省某縣級市近三年的平均征地補償安置價格僅為每畝2.09萬元，征地補償費最高也只有2.7萬元。而城市近郊的集體土地被征為國有土地后，地價被拍賣到每畝幾十萬元甚至幾百萬元。對農民來說，這就出現了兩個明顯的不合理現象，一是集體土地不按土地本身的價值來體現，而是用地面所種植的農作物產值來折算。由此造成了由距城市的遠近不同而產生的巨大的土地級差，但農民得到的補償額卻是相同的，對其中的土地級差，農民根本享受不到。二是農民集體所有的土地被國家低價征去后再高價出讓，兩者產生的巨大差價全部歸國家所有，農民卻分文未得。這兩個致命的不公平現象，其出現的原因是由于我國設置了兩種土地所有制制度，即國家所有和集體所有，而且對同樣享有所有權的土地因所有人的不同而區別對待，國家所有的土地可以直接進入市場，而集體所有的土地必須先由國家征用后方可進入市場。由此，土地從集體所有到國家所有，從非市場化的征用到市場化的出讓，農民集體的土地所有權已經被無情地侵犯甚至剝奪了，而代表國家行使征用權力的當地政府，則從農地的“轉手倒賣”中，攢取了巨額的“利潤”。因此，我國農民集體所有土地這一法律制度不但無法解決“三農”問題，反而更加劇了“三農”問題的嚴重化。

四、解決以上法律問題的設想

我國現有法律人為設置兩種不同的土地所有制形式，并分別賦予不同法律地位，這是造成我國農房征地拆遷難上加難的主要原因。而要從根本上解決困擾農房拆遷這一難題，必須首先要解決失地農民的生存和發展問題，也即必須給予其足夠的征地補償金。農民憑這一筆原始積累，去學習城市生活方式和生活技能，從而在城市里維持生活并謀求發展，最后在城市里找到新的歸宿，而不至于成為種田無地、上班無崗、低保無份的“三無”游民。由此，農民才能積極配合農房的征地拆遷。農民如果失去了這最大最后一筆資產，造成農民除了勞動力外一無所有，這反而成為城市的負擔。在政府連年赤字無法承擔巨額補償款和我國目前不宜存在土地私有制的前提下，唯一的辦法就是將概念模糊不清、似有非有的“集體”土地所有制取消，將現有的農民集體所有土地全部改為國家所有，而將農民的土地承包權也不要設置三十年的期限改為永久承包權，這就等同于城市國有土地的劃撥使用權。由此，當需要農房拆遷時，農民所擁有的土地永包權即土地使用權，可直接進入市場，從而以市場價得到補償。這既解決了農房拆遷是否適用《城市房屋拆遷條例》的問題，同時也解決了農房所占用的宅基地及農民所承包的農田其征用補償金計算不合理的問題，尤其是避免了當地政府從中轉手漁利的可能性。

當然，對之有些人可能會提出，這些作法是否讓農民太占便宜了。其實不然。

首先，能輪到征地拆遷的農民僅占我國八億農民的極少一部分。其次，由于我國從建國以來實行的城市與農村完全不同的政策，不僅導致農村與城市在孩子上學、醫療保險、養老保險等方面都存在著很大的差別，而且還導致了農民與城市居民的收入產生巨大的“剪刀差”。[3]據一些學者測算，建國后為實行工業化原始積累而推行的城鄉二元化戰略，主要通過糧食價格的“剪刀差”，三十年左右時間，城市從農村“積累”走至少8000億人民幣，而最近十年通過“廉價征地”這一把“金鉸剪”，城市從農村也就是從農民手中“積累”了20000億元人民幣，這些資金足以建設起農村居民社會保障體系的框架，而現在也確實到了讓城市來反哺農村的時候了。再次，目前農民在失地后，政府千方百計為失地農民增加創收作努力，如免費舉辦各種技能培訓班，引導農民向非農產業轉移，降低各種門檻，最大限度地轉移農業勞動力，等等，但這些辦法都是遠水解不了近渴，也是治標不治本的，從實際效果看，農民也不是特別歡迎和配合。而集體所有土地制度的改革，才是解決失地農民一切問題的根本性辦法，也是農村產權改革的關鍵。如果失地農民不能從根本上融入城市，城市也不能有效地容納失地農民，而作為農民最后的堡壘——農村土地也已無地可守的話，那后果就不可設想。

中國的農村改革，從產權改革開始，如二十多年前，有人冒著殺頭的危險創始了土地承包制，實現了農村發展的大飛躍。但作為產權改革來講，還是不徹底的，因此，只有把“產權革命”進行到底，將農村土地的使用權，包括處置權、交易權、收益權等全部徹底地落實到農民身上，才能切實保護農民的合法權益，從而也能真正地解決目前困擾黨中央國務院的“三農”問題。保護農民的土地權利，是對農民根本利益的最大保護。